פרסומים

"הסברה" היא מושג שהופיע בשיח הישראלי לפני מספר עשורים, ותכליתו להסדיר את העברת המסרים בין ישראל לעולם. הגם שיש דמיון מסוים בין המושג לבין מושגים מקובלים כמו דיפלומטיה ציבורית ותעמולה, בחרנו להקדיש לו מקום ניפרד משום שהוא ייחודי לישראל. הדבר נובע, בין השאר, ממעמד ישראל בעולם ובאזור כמדינה של מיעוט אשר מצויה בקונפליקט עם מדינות האזור (בדגש על העימות עם הפלסטינים), ומנסה לשכנע את מדינות העולם בצדקתה ההיסטורית.^[1]

תפקיד ההסברה הוא להעביר ליעד הרצוי נרטיב מסוים ולנסות לשכנע את דעת הקהל ביחס לנושא מסוים, בדגש על ענייני מדיניות. להסברה פן תגובתי, ומטרתה להסביר פעולות במישור המדיני-ביטחוני על מנת להשיג תמיכה ולגיטימציה. פעולות ההסברה מכוונות כלפי הציבור הרחב, תוך מתן תשומת לב למובילי דעת קהל בעלי השפעה פוליטית. ההסברה יכולה להתבצע על-ידי גורמים מדינתיים (משרדי ממשלה שונים), גורמים  צבאיים, או עמותות חברה אזרחית.^[2]

סקירה היסטורית של המושג

כבר עם הקמת המדינה, תכנן שר החוץ הראשון משה שרת להקים לשכת הסברה ממשלתית, אולם התוכנית לא יצאה אל הפועל בעקבות עמדת דרג מקבלי ההחלטות, שהתייחסה בביטול לפעילות תקשורתית מול המוסדות הבינלאומיים ושמה דגש גדול יותר על מעש מאשר על מלל. ניתן להסביר את היעדרה של פונקציה ממשלתית שתעסוק בהסברה, בכך שישראל קמה בגיבוי של כל המעצמות ומתוך תחושת צדק פנימי שגובתה בלקחי השואה. הניצחון הישראלי במלחמת העצמאות, שנתפסה כמלחמה של 'מעטים מול רבים', תרם גם הוא לצבירת תמיכה ממרבית מדינות העולם. כמו כן, הקליטה המוצלחת של מהגרים, הקמת הקיבוצים, פיתוח הנגב, וניהול מערכות צבאיות מורכבות – כל אלה סייעו לישראל לצבור תמיכה בזירה הבינלאומית ללא צורך להצדיק ולהסביר את פעולותיה.^[3] מגמה זו נמשכה עד מלחמת ששת הימים.^[4]

הניסיון הראשון ליישם פעילות הסברתית התרחש בתחילת שנות השישים, באגף המודיעין, שתחתיו הוקם גוף האחראי על ההסברה בצה"ל בשם "מחלקת ביטחון והסברה". המחלקה שילבה בין שיקולים של העברת מידע לציבור, במיוחד באמצעות עיתונאים, לבין מניעת מידע כזה עקב שיקולי ביטחון. ואמנם, ראש אמ"ן נפגש מעת לעת עם עיתונאים בכדי להעביר להם את הערכת המודיעין באשר למצב הביטחוני. בסוף שנות השישים המחלקה פורקה, ולאחר מספר שנים הוצא תחום ההסברה מאמ"ן והוקמה יחידת דובר צה"ל.^[5]

לאחר הניצחונות במלחמות ששת הימים ויום הכיפורים, היחס אל רעיון ההסברה השתנה והתגבשה הבנה בנוגע לחשיבות ההסברה למעמדה הבינלאומי של ישראל. בעקבת זאת הוסכם על היערכות מחודשת. ניצחונותיה של ישראל במלחמות יצרו לה דימוי שלילי, מכיוון שכעת נתפסה כ"מעצמה אזורית" שכבשה והשתלטה על שטחים. יתרה מכך, בעקבות תהליכי דה-קולוניזציה הוקמו מדינות ערביות ומוסלמיות רבות, אשר הגבירו את הלחץ והביקורת הבינלאומית כלפי המדיניות הישראלית. ישראל התקשתה להצדיק את המצב החדש, והדבר תואר כמצוקה הסברתית. לכן, ב-1969, הממשלה החליטה על הקמת ועדה בראשות האל"מ (במיל') אלעד פלד, שתחקור את התיאום והתיחום בין גופי ההסברה השונים בישראל ובחו"ל, במטרה להבין כיצד ניתן להתמודד עם התדמית השלילית. הוועדה קבעה כי יש להקים רשות הסברה תחת משרד ראש הממשלה, שתוביל את ההסברה הלאומית ותנחה את יתר הגופים, אולם התנגדות משרד החוץ לכרסום בסמכויותיו בתחום ההסברה מנעו את הקמתה.^[6]

לאחר ההצלחה הכבירה של מלחמת ששת הימים, ההסברה לא יכלה עוד לעשות שימוש בטיעונים של הישרדות וסכנה קיומית הנשקפת לישראל, והדבר חייב שינויים בגישה להסברה. לאור זאת, הוקם ב-1974 משרד הסברה בראשות השר אהרון יריב, שמטרתו הייתה לרכז ולתאם את פעילויות ההסברה של כל הגופים הפועלים בישראל בהקשר זה. אולם, גוף זה לא החזיק זמן רב ובוטל כשנה לאחר הקמתו מטעמים בירוקרטיים, תחרות בין-משרדית ויריבויות פנימיות.^[7]

שיאם של ניסיונות הערבים לייצר דה-לגיטימציה לישראל הגיע ב-1975, כאשר העצרת הכללית של האו"ם העבירה החלטה שקבעה ש'ציונות היא סוג של גזענות ואפליה גזעית'.^[8] תגובתו של רוה"מ יצחק רבין הייתה קצרה ועניינית: "האו"ם איבד כל תוקף מוסרי ופוליטי, והפך לזירה של התנגחויות והטרדות שאין להן שום קשר, בשום צורה שהיא, לאידיאלים והעקרונות שעל בסיסם הוא הוקם".^[9]

הייתה זו נקודת מפנה בגישה הישראלית להתמודדות עם תדמיתה השלילית. פעילויות ההסברה הלא אפקטיביות שנועדו להצדיק את המדיניות הישראלית הוחלפו בזלזול כללי כלפי ביקורת בינלאומית, שנתפסה בישראל כמוטה. ^[10]

נקודה מפנה נוספת שיצרה קשיים להסברה הייתה האינתיפאדה הראשונה (1987). האלימות הפלסטינית שינתה את מאפייני הלחימה של ישראל, שעד אז ניהלה מלחמות מול צבאות וארגוני טרור מחוץ לגבולות המדינה. האינתיפאדה התאפיינה בהתקוממות עממית, אשר הדגישה את ההתנגדות הפלסטינית לכיבוש הישראלי. לראשונה, העליונות התקשורתית הישראלית התערערה אל מול מאמצי הפלסטינים שניהלו קשר רציף מול התקשורת הזרה, דבר שאתגר את ההסברה הישראלית והקשה עליה. בתקופת הסכמי אוסלו הדרג המדיני לא דגל בהסברה, וסבר ש"מדיניות של שלום מסבירה את עצמה".^[11]

בסוף שנות ה-90, הוקם "פורום הסברה לאומי" בעקבות ביקורת שביצע מבקר המדינה לאחר מבצע 'ענבי זעם' בלבנון ואירוע כפר-כנא, שבו נפגעו אזרחים לבנונים מפגז ארטילריה צה"לי (1996). הפורום נתקל בקשיים, ואמנם לא בוצע תיאום בין גוף זה לבין הדרג המדיני והצבאי לגבי היציאה מלבנון בשנת 2000. יצוין כי לפי התוכניות, כתבים היו אמורים ללוות את היציאה מלבנון. בנוסף, יש הטוענים כי היציאה מלבנון ללא הסברה וסיקור תקשורתי יצרה מסר של בריחה, והדבר העלה טענות לגבי תפקיד ההסברה באירוע. מנגד, ניתן לומר כי נסיגה בתנאים כפי שנוצרו בלבנון עלולה הייתה ליצור בכל מקרה רושם שלילי, כלומר הבעיה, ככל שהייתה כזו, הייתה במדיניות ולא בהסברה. התופעה של ניסיון להאשים את ההסברה בבעיית מדיניות, תחזור עוד בהמשך.^[12]

האינתיפאדה השנייה (2000–2005) מהווה נקודת ציון נוספת לאתגר ההסברתי. היא התקבלה בעולם כהתנגדות לגיטימית וזכתה לגיבוי מהקהילה הבינלאומית, שכן דעת הקהל הבינלאומית הייתה כי ישראל פועלת לדיכוי הפלסטינים וכן כי ההתנגדות הפלסטינית לא נתפסה בעולם, בהכרח, כ"טרור". בנוסף, כמעט כל הפעלת כוח צבאי כנגד פעולות טרור ופגיעה באזרחים נתפסה בעולם כמופרזת ובלתי מוצדקת. כמו כן, מספר האזרחים הפלסטינים שנפגעו, בדגש על ילדים, הקשתה על יכולת ההסברה. יתר על כן, הדינאמיקה בממשק עם התקשורת הזרה השתנתה. בעבר, משרד החוץ וגורמים אזרחיים שונים פעלו להסברת המדיניות וצה"ל הסביר אירועים צבאיים. באינתיפאדה, התקשורת הזרה מאסה בהסברים הלקוניים של הפוליטיקאים הישראלים ולכן פנתה למפקדים בשטח, לסקר ישירות את האירועים. אלו לא היו ערוכים לכך מבחינה מקצועית, ובהתאם המסרים שהועברו לא היטיבו ולא התאימו לקו ההסברה הישראלי.^[13] לאור אלה נדרש היה שינוי תפיסתי בנושא ההסברה.

האתגר הבא להסברה הישראלית היה מלחמת לבנון השנייה (2006). נאומי הרהב של מנהיג חיזבאללה חסן נסראללה מצד אחד, וכישלון ההסברה הישראלית שלא ידעה למנף הישגים במערכה להישגים מדיניים מצד שני, גרמו לעיצוב התפיסה שישראל הפסידה במלחמה.^[14] בעקבות זאת הקדיש מבקר המדינה דו"ח מיוחד להתנהלות ההסברתית של ישראל, ואחת ההמלצות שלו הייתה להקים מטה הסברה לאומי במשרד ראש הממשלה.^[15]

מבקר המדינה קבע כי: "היעדר תפיסת הסברה ממלכתית כוללת, וחוסר תיאום נאות בין גורמי ההסברה הנובע מהיעדר הכוונה ממשלתית באמצעות גורם-על קבוע המנחה ומתאם, גרמו לכשל הסברתי מתמשך של ממשלות ישראל". בנוסף, ציין כי "משרד ראש הממשלה הוא הגוף היחיד בעל ראייה כוללת של צורכי ההסברה לציבור בישראל והסברת החוץ, ועל כן מן ההכרח שהוא ירכז את פעילות מערך ההסברה הלאומי בעת חירום ויכין אותו לשם כך בעת רגיעה".^[16]

לאור ההמלצות, הוקם מערך ההסברה הלאומי במשרד ראש הממשלה, ותחתיו מטה ההסברה הלאומי ולשכת העיתונות הממשלתית. מטה ההסברה נועד "לתאם את כלל גורמי ההסברה במדינת ישראל על מנת להציג מדיניות הסברה אמינה, אחידה ועקבית".^[17] נקבע כי לצורך ביצוע תפקידו, ראש מטה ההסברה הלאומי ישתתף כמוזמן קבוע בישיבות ממשלה, בוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, בדיונים ביטחוניים-מדיניים ובדיונים נוספים בעלי השלכות בתחום ההסברה.

בנוסף, נקבע כי יוקם פורום הסברה לאומי שיקבע את מדיניות ההסברה הישראלית בנושאים ביטחוניים-מדיניים. פורום זה יכלול את ראש המטה וסגנו, סמנכ"ל הסברה ותקשורת במשרד החוץ, יועצי תקשורת של שרי הביטחון, חוץ וביטחון פנים ודוברי משרדים אלה, דובר צה"ל, דובר משטרת ישראל, ונציג שב"כ על פי צורך. מטרת הפורום הייתה לגבש הנחיות שלאורן יפעלו כלל גורמי ההסברה והדוברים הרשמיים של מדינת ישראל בארץ ובעולם, בהתאם לעמדות המסרים והתגובות שיתקבלו בפורום, וליצור תכניות פרו-אקטיביות שיכללו תכניות עבודה בתחומי ההסברה. בנוסף, הפורום יזמן יועצים ומומחים חיצוניים בתחומי התקשורת, ציבור, שיווק, פסיכולוגיה וסוציולוגיה, כדי לקיים הערכות מצב בתחום ההסברה ולגבש אסטרטגיות ותכניות יזומות.^[18]

לדברי ראש מטה ההסברה לשעבר במשרד ראש הממשלה, ירדן ותיקאי, מתקיים תיאום בין כלל הדוברים של משרדי הממשלה וצה"ל בנושא ההסברה. הדבר מושג באמצעות עבודה משותפת ותיאום יותר מאשר באמצעות פורומים. בפועל מתקיימים פורומים משותפים ברשת (קבוצות ווטסאפ) ולאו דווקא פורומים משותפים שמטה ההסברה מכנס. יתר על כן, הוא ציין כי פעילות גורמי ההסברה יוצרת מסרים משותפים וכי קיים שיתוף פעולה הדוק בין הגופים.^[19] בהקשר של שילוב תחום ההסברה בקבלת ההחלטות, ציין ותיקאי כי מטה ההסברה משולב בתהליך קבלת ההחלטות - הפורמלי והלא פורמלי - ומשפיע עליו, ולא רק מסביר אירועים לאחר התרחשותם. הוא נוהג להציג משמעויות תקשורתיות והסברתיות, ואלו מהוות את אחד השיקולים בקבלת ההחלטות של הקבינט.

ביקורת על מושג ההסברה

אולם למרות ההצלחה של שילוב ההסברה בתהליכי קבלת ההחלטות, ההסברה עדיין סופגת ביקורת רבה בשיח הישראלי בעקבות כישלונה המתמשך להתמודד עם בעיית הדימוי השלילי של ישראל בדעת הקהל העולמית. בנוסף לביקורות חוזרות ונשנות מצד מבקר המדינה, ביקורת על ההסברה נשמעת גם על-ידי גורמים נוספים, כגון בדברי מלאני פיליפס, עיתונאית וסופרת בריטית, אשר קראה להסברה הישראלית "בדיחה"^[20]; או ח"כ יאיר לפיד שטען כי ההסברה נוחלת כישלון ברחבי העולם.^[21] יצוין, כי במקרים רבים הביקורת על ההסברה – בעיקר מבית – הייתה למעשה ביקורת על המדיניות. הקושי היה להסביר מדיניות גרועה, אולם האשם הוטל על ההסברה לבדה.

לפי דובר צה"ל לשעבר, תא"ל (מיל') אבי בניהו, תפיסת ההסברה נעדרת את התחכום שיאפשר לה לשנות ולעצב את תפיסת המציאות, ומציעה פתרון חד-ממדי לבעיה רב-ממדית. הסברה מתבצעת לאחר מעשה, אך בעידן הדיגיטלי, שבו המידע מופץ במהירות, הופכת הסברה לאחר מעשה לחסרת תועלת. על פי תא"ל (מיל') רונן מנליס, דובר צה"ל לשעבר, "זמנה של ההסברה עבר". לטענתו, הפעילות התודעתית הנדרשת לנוכח האתגרים הנוכחיים אינה פעילות תעמולתית שמטרתה הצדקה והסברה, אלא מאמץ משלים מורכב שיתלווה לפעילות המדינית או הצבאית.^[22] בעידן התקשורתי הנוכחי, שבו אירועים מתפתחים בקצב מהיר ביותר וישנו מגוון רחב של שחקנים שיכול להשפיע על דעת הקהל, ישנה דרישה למענה מהיר, גמיש ומתפתח, לפעמים תוך כדי האירועים^[23].

לצד הביקורת בישראל על מושג ההסברה, ספג המושג גם ביקורת בינלאומית שהובילה לפתח חלופה לתפיסת ההסברה. הדבר הוליד בסופו של יום שינוי מהותי בהובלת משרד החוץ, אשר אימץ את מושג הדיפלומטיה הציבורית כמושג חלופי (פירוט על שינוי זה בפרק השלישי).

______________________________________

[1] Ron Schleifer, "Jewish and Contemporary Origins of Israeli Hasbara", Jewish Political Studies Review, Vol. 15 (2003), p. 123.

^[2]  ייגר משה, "מערך ההסברה הישראלי – מיתוסים ועובדות", מולד – המרכז להתחדשות הדמוקרטיה (2005). הערות על שירות החוץ של ישראל [נייר עמדה מס' 160] נלקח מ"דיפלומטיה ציבורית בישראל" (פרויקט משותף של מכון נאמן בטכניון ומשרד החוץ, 2009). http://www.acpr.org.il/pp/pp160-myegar-H.pdf ;

[3] ראו: יונתן מנור, "כישלון ההסברה או כישלון המדיניות", מתוך: אריה גרוניק ובנימין נויברגר (עורכים)  מדיניות החוץ בין עימות להסדרים – ישראל 1948-2008, מקראה ב' (רעננה: האוניברסיטה הפתוחה, 2008); שרון פדרו, עוצמה רכה כנכס לאומי, (ירושלים: המכון למדיניות העם היהודי, 2004).

[4] נחמן שי, מלחמדיה, (תל אביב, ידיעות אחרונות, 2013) 109-113.

[5] אפרים לפיד, 'דובר צה"ל מודיע: ממלחמת העצמאות ועד עידן הטוויטר', Israel Defense, 17, ספטמבר 2019.

^[6]נחמן שי, מלחמדיה, (תל אביב: ידיעות אחרונות, 2013) עמ' 113-115.

[7] שם, עמ' .116

[8] Resolution 3379: Elimination of All Forms of Racial Discrimination, UN General Assembly, New York, 10 November 1975;

אפרים ענבר, 'ישראל אינה מבודדת' (תל אביב: מרכז בגין-סאדאת למחקרים אסטרטגיים, 2013);

מנורת 'כישלון הסברה או כישלון המדיניות?', עמ' 65-68.

[9] יצחק רבין, נאום בכנסת בנוגע להחלטת העצרת הכללית של האום על הציונות, 10 בנובמבר 1975, פורסם ב: ענבל תלם, שמואל צבאג, בנימין נויברגר (עורכים), 'מדיניות החוץ של ישראל – קובץ מסמכים', כרך א', עמ' 352 (רעננה: האוניברסיטה הפתוחה, 2004).

[10] Ofer Fridman, Enemy Civilian Casualties: Politics, Culture and Technology, (Lanham: Lexington Books, 2019), p. 122–32.

^[11] נחמן שי. מלחמדיה, עמ' 129.

[12] שם, עמ' 120-131.

^[13]. גיורא איילנד, צה"ל באנתיפאדה השנייה: מסקנות ולקחים, עדכן אסטרטגי, 3, כרך 13, 2010, עמ' 27-37.

^[14] ירדן ותיקאי, לשעבר ראש מטה ההסברה במשרד ראש הממשלה, 'תפקוד הדיפלומטיה הציבורית הישראלית',  יום עיון בעקבות "צוק איתן", ,אוניברסיטת בר-אילן, ינואר 2015; נחמן שי, עמ' 10.

^[15] מבקר המדינה, היבטים בהיערכות גורמי ההסברה ובתפקודם במלחמת לבנון השנייה. ינואר 2007.

^[16]  שם.

^[17] שם.

^[18] שם.

^[19]ראש מטה ההסברה ירדן ותיקאי, 'המאמץ במדינתי האסטרטגי', בכנס הקרב על התודעה: "עזה כמקרה בוחן", INSS  25 ביוני, 2018.

^[20]מלאני פיליפס, ריאיון מתוך רואים עולם עם יעקוב אחימאיר, הערוץ הראשון, 2011.

^[21]יאיר לפיד, מתוך ריאיון לגלי צה"ל, מקור ראשון, שמונה-עשרה ביולי, 2012.

^[22]רון בן ישי, "מלחמת התודעה של דובר צה"ל", ידיעות אחרונות, שלוש-עשרה בספטמבר, 2019.

^[23]אבי בניהו, "מלחמת ההסברה בעידן הדיגיטלי", מערכות, 445, 2012, 4-9.