נוסח
הצעת חוק־יסוד: השפיטה (תיקון מס' 5) (עילת הסבירות)
תיקון סעיף 15
- בחוק־יסוד: השפיטה, בסעיף 15, אחרי סעיף קטן (ד) יבוא:
"(ד1) על אף האמור בחוק־יסוד זה, מי שבידו סמכות שפיטה על פי דין, לרבות בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, לא ידון בעניין סבירות ההחלטה של הממשלה, של ראש הממשלה או של שר אחר וכן של נבחר ציבור אחר כפי שייקבע בחוק, ולא ייתן צו כלפי מי מהם בעניין כאמור." https://fs.knesset.gov.il/25/law/25_ls1_2822385.pdf
* הצעת חוק מטעם וועדת החוקה, חוק ומשפט.
סטטוס
אושרה בקריאה ראשונה ב-11.7.23 (ממתין לקריאה שנייה ושלישית במליאה).
ביום 11.7.23 עברה הצעת החוק בקריאה ראשונה במליאה (בלי מתנגדים מהקואליציה כלל); כשמספר ימים לאחר מכן צפויות להתקיים הקריאות השנייה והשלישית. בהתאם למסגרת הזמנים שנותרה עד לסיום פגרת הקיץ של הכנסת (ביום 30.7.23) צפויה הקואליציה להעביר את הצעת החוק בשלוש קריאות עד לסיום המושב.
במקביל, נשמעות קריאות של נשיא המדינה ושל גורמים באופוזיציה (בעיקר בני גנץ) לעצור את החקיקה ולחזור לשיחות בנושא זה – אשר לגביו בהחלט ייתכן ויהיו הסכמות רחבות.
האופוזיציה מתנגדת בתוקף להצעת חוק זו (ואף טענה זו כי ייתכן שהדבר יוביל לפיטורים מהירים של היועצת המשפטית לממשלה).
הצעה זו היא הראשונה להיות מקודמת מאז פיצוץ השיחות בבית הנשיא עקב "התרגיל" שביצעה הקואליציה בניסיון לבטל את הבחירות לנציגי הכנסת לוועדה לבחירת שופטים, בה נבחרה חברת אופוזיציה בלבד.
עקב קידום ההצעה התקיים ביום 11.7.23, ביוזמת מובילי המחאה, "יום שיבוש" נרחב ברחבי המדינה.
תוכן ההצעה
לפי הצעת החוק הנוכחית, בית המשפט (כולל על בית המשפט העליון) לא יהיה מוסמך לבקר החלטות של הממשלה, ראש הממשלה, שר או נבחר ציבור, על סמך עילת הסבירות. ההצעה כפופה לשינויים (בעיקר לגבי כך שיתכן וראשי רשויות יוחרגו וניתן יהיה לבצע ביקורת שיפוטית על החלטותיהם לפי עילת הסבירות).
נימוקי התמיכה בהצעה
מדברי ההסבר להצעת החוק: "התפתחות עילות של הביקורת המינהלית נעשתה בעיקרה בפסיקה, ובכלל זה התפתחה עילת הסבירות. כיום עילה זו מאפשרת לבית המשפט לפסול החלטה מינהלית הלוקה בחוסר סבירות במובן זה שהיא אינה נותנת "משקל ראוי לאינטרסים השונים שעל הרשות המינהלית להתחשב בהם בהחלטתה" (בג"ץ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור), וזאת כשמדובר ב"חוסר סבירות מהותי או קיצוני".
על השימוש בעילת הסבירות במובנה זה, ובפרט על החלת עילת הסבירות בנוגע להחלטות של הדרג הנבחר, נטען בין היתר כי קביעת האיזון הערכי בין השיקולים השונים הנוגעים להחלטה מינהלית צריכה להיות נתונה לנבחרי הציבור ולא לבית המשפט. לפיכך מוצע לקבוע בחוק־יסוד: השפיטה כי רשות שיפוטית לא תוכל לדון בעניין סבירות ההחלטה של הממשלה במליאתה, של ראש הממשלה או של שר אחר וכן של נבחר ציבור אחר כפי שייקבע בחוק, או להוציא צו כלפי דרג נבחר בעניין סבירות החלטתו.
יצוין כי אין באמור כדי להגביל את סמכותו של בית המשפט לדון או להוציא צו בשל עילות אחרות של ביקורת מינהלית, ובכלל זה עילת המידתיות".
ההצעה מתבססת על מה שמכונה "מתווה השופט סולברג" (כפי שהוא מוצג על ידם) לפיו בית המשפט לא יוכל לפסול מטעמי סבירות רק החלטות של נבחרי ציבור, אולם תיוותר לבית המשפט האפשרות לפסול החלטות של הדרג המקצועי.
לפי גורמים בקואליציה, מדובר בהצעה ראויה שבעבר אף הוצעה, בקונסטלציה כזו או אחרת, על-ידי נציגי האופוזיציה שהבולט בהם הוא שר המשפטים לשעבר גדעון סער.
נושא הסבירות נתפס כנושא שבו הפערים קטנים יחסית ושניתן להגיע עליו להסכמה.
התנגדויות להצעה
גורמים רבים הביעו התנגדות לביטול (או צמצום) עילת הסבירות.
עמדת היועצת המשפטית לממשלה בנייר העמדה מ-2.2.2023 שהתייחס להצעה המקורית של שר המשפטים:
"במדינה דמוקרטית תפקידה של רשות מינהלית הוא לשרת את הציבור. המושג סבירות מגלם בראש ובראשונה את החובה של המדינה לנהוג כלפי הפרט והציבור כולו בהגינות, ולקבל את החלטותיה לאחר שנשקלו כל השיקולים הרלוונטיים ונערך ביניהם איזון ראוי. מחובת הרשות לנהוג בסבירות נגזרת הסבירות כעילת ביקורת שיפוטית ככלי מרכזי לאכוף ולהבטיח את קיום חובה זו".
יובהר, כי עילת הסבירות אינה ייחודית למשפט המינהלי הישראלי, והיא עילת ביקורת שיפוטית מוכרת ורווחת גם במדינות שונות בעולם, אשר שיטת המשפט שלהן דומה לשיטה הישראלית.
ביטול הסבירות כעילת ביקורת שיפוטית יביא - הלכה למעשה - לביטול היכולת לאכוף על הרשות את חובתה לנהוג בסבירות. לא יהיה עוד בידי האזרח סעד למנוע את הפגיעה בו ובזכויותיו, כתוצאה מקבלת החלטה בלתי סבירה באופן קיצוני, והכל ברמה יומיומית. גם לא תהיה אפשרות לערוך ביקורת משפטית על מצבים שבהם החלטה בלתי סבירה באופן קיצוני תפגע בתקינות פעילות המינהל או בטוהר המידות של השירות הציבורי.
תפקיד הביקורת השיפוטית על החלטות רשות מינהלית, הוא לבחון אם היא עמדה בחובות המוטלות עליה, ובכללן, חובת הסבירות. אף שההסדר המוצע, על פניו, אינו מבקש לבטל את עצם החובה של הרשות לפעול בסבירות, תוצאתו המעשית, כאמור, משולה לביטולה.
התזכיר אינו נותן מענה לתוצאה זו ואינו מציע כל חלופה. התזכיר יוצא מהנחה ש"בחלל" המשמעותי שייווצר באכיפת המשפט המינהלי תיכנס הכנסת, בכובעה כמפקחת על הממשלה. אולם, מבלי להמעיט בכובעה הפיקוחי של הכנסת, הכלים הפרלמנטריים לא נועדו ולא עוצבו לבצע פיקוח על החלטות המינהל המתקבלות בשגרה - כלליות או פרטניות, וכל שכן אין בידה של הכנסת להעניק לאזרח סעד של ממש.
לאור האמור, ביטול העילה, כפי שמוצע, ישלול אמצעי חיוני לביקורת על מעשי המינהל, כמגן מפני קבלת החלטות הפוגעות בזכויות הפרט, לא תקינות, שרירותיות, ובלתי סבירות באופן קיצוני, ובכך יפגע קשות באיזונים ובבלמים המתקיימים בין רשויות השלטון, וישליך על עילות וכללים רבים בתחום המשפט המינהלי. ביטול העילה, כפי שמוצע, אינו הולם את חובותיה היסודיות של המדינה כלפי הציבור.
זאת ועוד, גם בהקשר זה, בחינת הסוגיה אינה יכולה להיעשות בפריזמה של הרשות השופטת בלבד, שכן יהיה בכך כדי להפר את האיזון בין הרשויות ולפגיעה במינהל התקין. לפיכך, נדרש לגבש הסדר מקיף שיכלול בראש ובראשונה הסדרה של הדין המהותי - כללי המשפט המינהלי. הסדרה מקיפה הכוללת את חובות רשויות המינהל - מצד אחד, ואת היקף הביקורת השיפוטית ביחס לכל אחת מהן - מצד שני, תאפשר לשמור על האיזונים והבלמים העדינים ממילא בין רשויות השלטון בישראל ולייצר הסדר קוהרנטי ומלא.
ספק אם ההסדר המוצע מתאים מלכתחילה לעיגון במסגרת חוק-יסוד: השפיטה, משיש צורך להסדיר את הסוגיה בכללותה, לרבות החובות המוטלות על הרשות המינהלית, בחקיקה נפרדת שתיוחד למשפט המינהלי.
מכל מקום, מאחר ומדובר בסוגיה כבדת משקל, אשר יש בה כדי להשליך על מערכת היחסים שבין רשויות המינהל לציבור, ברמה השוטפת, הדברים מחייבים חשיבה מקיפה, ליבון וקיום שיח במסגרת הליך עבודה משותף."
לפי המשנה ליועצת המשפטית לממשלה מדובר ביצירת "חור שחור בדמוקרטיה" באופן שיאפשר שרירותיות של החלטות הדרג הנבחר בהעדר גורם מצנן על החלטות הממשל.
פרופ' סוזי נבות טוענת כי ביטול הסבירות עתיד להוביל לשחיתות רבה ולהמשך שחיקה הדרגתי של הדמוקרטיה.
להצעה מתנגדים גם גורמים שנתפסים כמבקרים של אקטיביזם שיפוטי:
פרופ' יואב דותן שנחשב "שמרן" ומתנגד עקבי "לאקטיביזם" שיפוטי קבע כי מדובר בהצעת חוק חסרת כל תימוכין במשפט משווה באופן המהווה חיסול טוטאלי של עילת הסבירות. כן, לפיו ועל-אף שהקואליציה מסתמכת על עמדותיו, הוא לעולם לא הציע לבטל כליל את עילת הסבירות (בעיקר על מינויים) אלא הביע תמיכה באימוץ הסדר הדומה לקיים בחוק לגבי ראשי ערים (וועדה שקובעת). יתרה מכך, ולפי הצעתו של דותן – צמצום עילת הסבירות עדיין כפוף להעדר שיקולים שרירותיים ו/או גחמניים.
לפי פרופ' יובל אלבשן (שנחשב "שמרן" ותומך בצמצום כוחו של בג"ץ) – הצעת החוק דנן "כוחנית" ו"קיצונית" הואיל ואין כל איזונים בחוק (כפי שהוצע בבית הנשיא, למשל: הקמת ועדה, ביקורת על מינויי שרים, אי ביקורת על מינוי שרים וכיוצ"ב). לפיו ההצעה "החדשה" אינה נקודה לפתיחת מו"מ אלא מהווה נקודת סיום של החוק וכי במצב זה מדובר על חוק "לא סביר".
לבסוף, יוער כי בהתאם לגורמים שונים – ההצעה המוצעת כיום איננה תואמת כלל להסכמות (שלא היו לכאורה) בבית הנשיא. זאת, הואיל ועל-פי דיווחים ההסכמה המתגבשת קבעה כי לא ניתן יהיה לפסול החלטות מדיניות של הממשלה ואולם ניתן יהיה לבקר בהתאם לעילה זו מינוים שיבוצעו על-ידי השרים עצמם; וכי הסכמה לגבי עילה זו תתקבל אך ורק כמכלול חקיקה שלם.
נוסח
הצעת חוק־יסוד: השפיטה (תיקון מס' 5) (עילת הסבירות)
תיקון סעיף 15
"(ד1) על אף האמור בחוק־יסוד זה, מי שבידו סמכות שפיטה על פי דין, לרבות בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, לא ידון בעניין סבירות ההחלטה של הממשלה, של ראש הממשלה או של שר אחר וכן של נבחר ציבור אחר כפי שייקבע בחוק, ולא ייתן צו כלפי מי מהם בעניין כאמור." https://fs.knesset.gov.il/25/law/25_ls1_2822385.pdf
* הצעת חוק מטעם וועדת החוקה, חוק ומשפט.
סטטוס
אושרה בקריאה ראשונה ב-11.7.23 (ממתין לקריאה שנייה ושלישית במליאה).
ביום 11.7.23 עברה הצעת החוק בקריאה ראשונה במליאה (בלי מתנגדים מהקואליציה כלל); כשמספר ימים לאחר מכן צפויות להתקיים הקריאות השנייה והשלישית. בהתאם למסגרת הזמנים שנותרה עד לסיום פגרת הקיץ של הכנסת (ביום 30.7.23) צפויה הקואליציה להעביר את הצעת החוק בשלוש קריאות עד לסיום המושב.
במקביל, נשמעות קריאות של נשיא המדינה ושל גורמים באופוזיציה (בעיקר בני גנץ) לעצור את החקיקה ולחזור לשיחות בנושא זה – אשר לגביו בהחלט ייתכן ויהיו הסכמות רחבות.
האופוזיציה מתנגדת בתוקף להצעת חוק זו (ואף טענה זו כי ייתכן שהדבר יוביל לפיטורים מהירים של היועצת המשפטית לממשלה).
הצעה זו היא הראשונה להיות מקודמת מאז פיצוץ השיחות בבית הנשיא עקב "התרגיל" שביצעה הקואליציה בניסיון לבטל את הבחירות לנציגי הכנסת לוועדה לבחירת שופטים, בה נבחרה חברת אופוזיציה בלבד.
עקב קידום ההצעה התקיים ביום 11.7.23, ביוזמת מובילי המחאה, "יום שיבוש" נרחב ברחבי המדינה.
תוכן ההצעה
לפי הצעת החוק הנוכחית, בית המשפט (כולל על בית המשפט העליון) לא יהיה מוסמך לבקר החלטות של הממשלה, ראש הממשלה, שר או נבחר ציבור, על סמך עילת הסבירות. ההצעה כפופה לשינויים (בעיקר לגבי כך שיתכן וראשי רשויות יוחרגו וניתן יהיה לבצע ביקורת שיפוטית על החלטותיהם לפי עילת הסבירות).
נימוקי התמיכה בהצעה
מדברי ההסבר להצעת החוק: "התפתחות עילות של הביקורת המינהלית נעשתה בעיקרה בפסיקה, ובכלל זה התפתחה עילת הסבירות. כיום עילה זו מאפשרת לבית המשפט לפסול החלטה מינהלית הלוקה בחוסר סבירות במובן זה שהיא אינה נותנת "משקל ראוי לאינטרסים השונים שעל הרשות המינהלית להתחשב בהם בהחלטתה" (בג"ץ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור), וזאת כשמדובר ב"חוסר סבירות מהותי או קיצוני".
על השימוש בעילת הסבירות במובנה זה, ובפרט על החלת עילת הסבירות בנוגע להחלטות של הדרג הנבחר, נטען בין היתר כי קביעת האיזון הערכי בין השיקולים השונים הנוגעים להחלטה מינהלית צריכה להיות נתונה לנבחרי הציבור ולא לבית המשפט. לפיכך מוצע לקבוע בחוק־יסוד: השפיטה כי רשות שיפוטית לא תוכל לדון בעניין סבירות ההחלטה של הממשלה במליאתה, של ראש הממשלה או של שר אחר וכן של נבחר ציבור אחר כפי שייקבע בחוק, או להוציא צו כלפי דרג נבחר בעניין סבירות החלטתו.
יצוין כי אין באמור כדי להגביל את סמכותו של בית המשפט לדון או להוציא צו בשל עילות אחרות של ביקורת מינהלית, ובכלל זה עילת המידתיות".
ההצעה מתבססת על מה שמכונה "מתווה השופט סולברג" (כפי שהוא מוצג על ידם) לפיו בית המשפט לא יוכל לפסול מטעמי סבירות רק החלטות של נבחרי ציבור, אולם תיוותר לבית המשפט האפשרות לפסול החלטות של הדרג המקצועי.
לפי גורמים בקואליציה, מדובר בהצעה ראויה שבעבר אף הוצעה, בקונסטלציה כזו או אחרת, על-ידי נציגי האופוזיציה שהבולט בהם הוא שר המשפטים לשעבר גדעון סער.
נושא הסבירות נתפס כנושא שבו הפערים קטנים יחסית ושניתן להגיע עליו להסכמה.
התנגדויות להצעה
גורמים רבים הביעו התנגדות לביטול (או צמצום) עילת הסבירות.
עמדת היועצת המשפטית לממשלה בנייר העמדה מ-2.2.2023 שהתייחס להצעה המקורית של שר המשפטים:
"במדינה דמוקרטית תפקידה של רשות מינהלית הוא לשרת את הציבור. המושג סבירות מגלם בראש ובראשונה את החובה של המדינה לנהוג כלפי הפרט והציבור כולו בהגינות, ולקבל את החלטותיה לאחר שנשקלו כל השיקולים הרלוונטיים ונערך ביניהם איזון ראוי. מחובת הרשות לנהוג בסבירות נגזרת הסבירות כעילת ביקורת שיפוטית ככלי מרכזי לאכוף ולהבטיח את קיום חובה זו".
יובהר, כי עילת הסבירות אינה ייחודית למשפט המינהלי הישראלי, והיא עילת ביקורת שיפוטית מוכרת ורווחת גם במדינות שונות בעולם, אשר שיטת המשפט שלהן דומה לשיטה הישראלית.
ביטול הסבירות כעילת ביקורת שיפוטית יביא - הלכה למעשה - לביטול היכולת לאכוף על הרשות את חובתה לנהוג בסבירות. לא יהיה עוד בידי האזרח סעד למנוע את הפגיעה בו ובזכויותיו, כתוצאה מקבלת החלטה בלתי סבירה באופן קיצוני, והכל ברמה יומיומית. גם לא תהיה אפשרות לערוך ביקורת משפטית על מצבים שבהם החלטה בלתי סבירה באופן קיצוני תפגע בתקינות פעילות המינהל או בטוהר המידות של השירות הציבורי.
תפקיד הביקורת השיפוטית על החלטות רשות מינהלית, הוא לבחון אם היא עמדה בחובות המוטלות עליה, ובכללן, חובת הסבירות. אף שההסדר המוצע, על פניו, אינו מבקש לבטל את עצם החובה של הרשות לפעול בסבירות, תוצאתו המעשית, כאמור, משולה לביטולה.
התזכיר אינו נותן מענה לתוצאה זו ואינו מציע כל חלופה. התזכיר יוצא מהנחה ש"בחלל" המשמעותי שייווצר באכיפת המשפט המינהלי תיכנס הכנסת, בכובעה כמפקחת על הממשלה. אולם, מבלי להמעיט בכובעה הפיקוחי של הכנסת, הכלים הפרלמנטריים לא נועדו ולא עוצבו לבצע פיקוח על החלטות המינהל המתקבלות בשגרה - כלליות או פרטניות, וכל שכן אין בידה של הכנסת להעניק לאזרח סעד של ממש.
לאור האמור, ביטול העילה, כפי שמוצע, ישלול אמצעי חיוני לביקורת על מעשי המינהל, כמגן מפני קבלת החלטות הפוגעות בזכויות הפרט, לא תקינות, שרירותיות, ובלתי סבירות באופן קיצוני, ובכך יפגע קשות באיזונים ובבלמים המתקיימים בין רשויות השלטון, וישליך על עילות וכללים רבים בתחום המשפט המינהלי. ביטול העילה, כפי שמוצע, אינו הולם את חובותיה היסודיות של המדינה כלפי הציבור.
זאת ועוד, גם בהקשר זה, בחינת הסוגיה אינה יכולה להיעשות בפריזמה של הרשות השופטת בלבד, שכן יהיה בכך כדי להפר את האיזון בין הרשויות ולפגיעה במינהל התקין. לפיכך, נדרש לגבש הסדר מקיף שיכלול בראש ובראשונה הסדרה של הדין המהותי - כללי המשפט המינהלי. הסדרה מקיפה הכוללת את חובות רשויות המינהל - מצד אחד, ואת היקף הביקורת השיפוטית ביחס לכל אחת מהן - מצד שני, תאפשר לשמור על האיזונים והבלמים העדינים ממילא בין רשויות השלטון בישראל ולייצר הסדר קוהרנטי ומלא.
ספק אם ההסדר המוצע מתאים מלכתחילה לעיגון במסגרת חוק-יסוד: השפיטה, משיש צורך להסדיר את הסוגיה בכללותה, לרבות החובות המוטלות על הרשות המינהלית, בחקיקה נפרדת שתיוחד למשפט המינהלי.
מכל מקום, מאחר ומדובר בסוגיה כבדת משקל, אשר יש בה כדי להשליך על מערכת היחסים שבין רשויות המינהל לציבור, ברמה השוטפת, הדברים מחייבים חשיבה מקיפה, ליבון וקיום שיח במסגרת הליך עבודה משותף."
לפי המשנה ליועצת המשפטית לממשלה מדובר ביצירת "חור שחור בדמוקרטיה" באופן שיאפשר שרירותיות של החלטות הדרג הנבחר בהעדר גורם מצנן על החלטות הממשל.
פרופ' סוזי נבות טוענת כי ביטול הסבירות עתיד להוביל לשחיתות רבה ולהמשך שחיקה הדרגתי של הדמוקרטיה.
להצעה מתנגדים גם גורמים שנתפסים כמבקרים של אקטיביזם שיפוטי:
פרופ' יואב דותן שנחשב "שמרן" ומתנגד עקבי "לאקטיביזם" שיפוטי קבע כי מדובר בהצעת חוק חסרת כל תימוכין במשפט משווה באופן המהווה חיסול טוטאלי של עילת הסבירות. כן, לפיו ועל-אף שהקואליציה מסתמכת על עמדותיו, הוא לעולם לא הציע לבטל כליל את עילת הסבירות (בעיקר על מינויים) אלא הביע תמיכה באימוץ הסדר הדומה לקיים בחוק לגבי ראשי ערים (וועדה שקובעת). יתרה מכך, ולפי הצעתו של דותן – צמצום עילת הסבירות עדיין כפוף להעדר שיקולים שרירותיים ו/או גחמניים.
לפי פרופ' יובל אלבשן (שנחשב "שמרן" ותומך בצמצום כוחו של בג"ץ) – הצעת החוק דנן "כוחנית" ו"קיצונית" הואיל ואין כל איזונים בחוק (כפי שהוצע בבית הנשיא, למשל: הקמת ועדה, ביקורת על מינויי שרים, אי ביקורת על מינוי שרים וכיוצ"ב). לפיו ההצעה "החדשה" אינה נקודה לפתיחת מו"מ אלא מהווה נקודת סיום של החוק וכי במצב זה מדובר על חוק "לא סביר".
לבסוף, יוער כי בהתאם לגורמים שונים – ההצעה המוצעת כיום איננה תואמת כלל להסכמות (שלא היו לכאורה) בבית הנשיא. זאת, הואיל ועל-פי דיווחים ההסכמה המתגבשת קבעה כי לא ניתן יהיה לפסול החלטות מדיניות של הממשלה ואולם ניתן יהיה לבקר בהתאם לעילה זו מינוים שיבוצעו על-ידי השרים עצמם; וכי הסכמה לגבי עילה זו תתקבל אך ורק כמכלול חקיקה שלם.