פרסומים

מלחמת 12 הימים שפגעה קשות בתוכנית הגרעין ערערה את תפיסת הביטחון האיראנית, שנבנתה סביב שני עוגנים מרכזיים: האחד - התקדמות הדרגתית ובטוחה למעמד של מדינת סף גרעינית, לקראת האפשרות להחלטה על ייצור נשק גרעיני; והשני – "תפיסת השלוחים", אותם גורמים באזור שהיו אמורים להוות איום ישיר על ישראל ולהרתיע אותה מתקיפת איראן. התקיפה הישראלית והאמריקאית את תוכנית הגרעין, חשפה את הכישלון של שני העוגנים בו זמנית.

בנסיבות שנוצרו לאחר מלחמת ישראל-איראן, נדרש אומנם המשטר לחשיבה מחודשת לגבי כלל היבטי המדיניות שלו, אולם המדיניות בתחום הגרעין דוחקת ביותר. על הפרק שתי סוגיות מרכזיות להחלטה, ובלוח זמנים קצר ביותר:

לאחר שהממשלה האיראנית הודיעה בעקבות תקיפת תוכנית הגרעין על אודות הפסקת שיתוף הפעולה עם הסוכנות הבינלאומית לאנרגיה אטומית (סבא"א), תוך הדגשה כי אין במהלך משום עזיבה של ה-NPT, הובן בטהראן כי היעדר שיתוף פעולה עם הסוכנות פוגע באיראן ולכן נערך ביקור של משלחת סבא"א, בראשות סגן ראש הסוכנות. ביקור זה, שנמשך יום אחד (11 באוגוסט), נועד להתמקד בגיבוש הפרמטרים להמשך פיקוח על פעולות הגרעין. איראן כבר הבהירה כי המשלחת לא תורשה לקיים ביקור באתרי הגרעין וכלל לא ברור לאיזה כיוון תיקח איראן את יחסיה עם הסוכנות נוכח הפגיעה הניכרת באתרי הגרעין.

במקביל, על הפרק שאלת חידוש או אי-חידוש המשא ומתן עם וושינגטון על הסכם גרעין, שנקטע ערב הסבב השישי על ידי התקיפה הישראלית. לסוגייה זו חשיבות יתר שכן מצד אחד, נוכח לוח הזמנים שהציב הנשיא טראמפ - עד סוף אוגוסט,  ומצד שני, קביעתן של צרפת, גרמניה ובריטניה, (ה- 3E השותפות להסכם הגרעין המקורי, 2015), שלפיה ללא הסכם בכוונתן להפעיל, גם כן בסוף החודש, את סעיף חידוש הסנקציות של מועצת הביטחון על איראן (snapback), שתוקפו עומד לפוג ב-18 באוקטובר הקרוב.

סד לחצים זה פוגש מערכת הפוליטית-ביטחונית איראנית המנסה להתמודד בו-זמנית הן עם ההשלכות הצבאיות והפוליטיות של התקיפה הישראלית, והן עם משבר כלכלי מעמיק, אולי החמור מזה עשורים, הממחיש את אוזלת היד של המשטר שאינו מסוגל להבטיח לתושביו אספקה סדירה של מים וחשמל. על רקע זה, צעדיו של המשטר עד כה משלבים:

• הפגנת "עסקים כרגיל", הבאה לידי ביטוי בביקורים ובהשתתפות של בכיריו בכנסים אזוריים ובינלאומיים. כך למשל, שר החוץ, עבאס עראקשי, ערך ביקורים ברוסיה, בערב הסעודית ובסין; הנשיא, מסעוד פזכשיאן, מבקר בימים אלו בפקיסטן ושר ההגנה החדש ביקר ברוסיה ועוד קודם לכן בסין, שם השתתף בפגישת שרי ההגנה של ארגון שנחאי (SCO).
• צעדים ארגוניים ראשוניים לשיפור ההיערכות הביטחונית לקראת תרחישי הסלמה אפשריים בעתיד. הוחלף מזכיר המועצה העליונה לביטחון לאומי, עלי אכבר אחמדיאן, ובמקומו מונה עלי לאריג'אני, שכיהן בתפקיד זה בשנים 2005–2007, שבהן הוביל את המשא ומתן הגרעיני מול מדינות אירופה ובהמשך כיהן במשך שלוש כהונות בתפקיד יו"ר הפרלמנט. במקביל נמסר על אודות הקמתה מחדש של מועצת הגנה, שתורכב מבכירים צבאיים וביטחוניים ובראשה יעמוד נשיא המדינה, בדומה לגוף שניהל בשנות ה-80 (מלחמת איראן-עיראק) את ההחלטות הצבאיות.
• הגברת הדיכוי הפנימי והידוק הפיקוח מול גורמים הנתפסים כאיום על המשטר ונגד חשודים כמשתפי-פעולה - הנתפסים על ידי המשטר כמי שהיוו את רשת המודיעין של ישראל לפני ותוך כדי המלחמה. ביניהם פליטים אפגניים, שכחצי מיליון מהם כבר גורשו מאיראן לארצם ובני מיעוטים אחרים. מאז המלחמה מדווח על עלייה במספרי ההוצאות להורג שחלקן, לפי המשטר עצמו, הם בגין ריגול לטובת ישראל.

ההחלטות שעל איראן לקבל בחודשים הקרובים בתחום הגרעין קשורות בשורת אינטרסים, בחלקם סותרים. מצד אחד, המלחמה הבהירה למשטר האיראני ולח'אמנהאי אישית, כי מדיניות המשא ומתן עם וושינגטון בהנהגת הנשיא טראמפ הייתה כישלון ומלכודת חמורה. המלחמה חיזקה את הערכתו ארוכת השנים של המנהיג, כי ארצות הברית מעוניינת בהחלפת המשטר ולא בהגעה להסכם גרעין. יתר על כן, חזרה להסכם גרעין בתנאים קשים יותר לאיראן ותוך הסכמה לתכתיבים של וושינגטון תהיה הודאה בכישלון רבתי של המדיניות שנוהלה עד כה והביאה למלחמה ולפגיעה הקשה בהישגי תוכנית הגרעין.

בנסיבות הללו, קשה להניח קבלה איראנית את הדרישה המרכזית של ממשל טראמפ – הפסקה מוחלטת של העשרת אורניום על אדמת איראן. הסכמה כזו, שספק אם תתקבל, תחריף שאלה שעלתה בקרב הציבור וב"בייס" הפוליטי של המשטר - מדוע היא לא ננקטה מראש, באופן שהיה מונע את המלחמה. מצד שני, האיראנים ניצבים בפני האפשרות של חידוש הסנקציות של מועצת הביטחון אם לא יושג הסכם גרעין עם הממשל האמריקאי.

חידוש הסנקציות יחייב את כלל המדינות לפעול לפיו, כשעיקר משמעותו הוא האיסור על סחר עם איראן בתחום מכירות אמל"ח וטילים - שני איסורים שהתבטלו בשנים האחרונות וחידושם יקשה על איראן לשקם את מערך ההגנה האווירית, את מערך הטילים הבליסטיים ותחומים צבאיים נוספים שנפגעו במלחמה ושדורשים חלקים שמקורם מחוץ לאיראן. במקביל תיאסר על איראן מכירת טילים לשלוחיה באזור, הגם שאת ההיבט הזה של הסנקציות לא הצליחה המערכת הבינלאומית לאכוף - גם בשנים שבהן הן היו בתוקף. לשיקולים הללו יש להוסיף את הצורך האקוטי של הכלכלה האיראנית בהסרת הסנקציות, שתתאפשר רק במסגרת הסכם גרעין עם ארצות הברית. לצד שיקולים אלה, שהנחו את איראן גם במשא ומתן בעבר, נוסף הפעם תמריץ חשוב חדש ומשמעותי ביותר - מניעת סיכון שתתוקף שוב בהיעדר הסכם.

המדיניות שננקטת עד כה על ידי איראן היא ניסיון "להלך בין הטיפות"; מצד אחד, ההסכמה לביקור משלחת סבא"א משקפת נכונות אפשרית לחזור  לפיקוח, גם אם בשלב זה לא ברור מה יהיה היקפו והיכן ייושם. כן ברור כי אם יושגו הסכמות בעניין זה, זמן ממושך יחלוף בטרם תוכל הסוכנות לגבש תמונה מלאה של מצב אתרי הגרעין, וספק אם יהיה ניתן להגיע למסקנות לגבי כלל החומר המועשר שנשאר באיראן. מפגש עם ה- 3E , שנערך באיסטנבול ב-25 ביולי, נועד לנסות להרחיק את האפשרות לחידוש הסנקציות, ובאותה הזדמנות חזרה איראן על איום הפרישה מה-NPT. בעקבות זאת, כנראה, עלתה לראשונה האפשרות לדחיית המועד להפעלת ה-snapback בחצי שנה. הדיווחים בעניין סותרים וגם עמדת איראן בסוגייה אינה חד-משמעית: מספר גורמים איראניים טוענים שאיראן מתנגדת לדחייה ודורשת אי-הפעלה מוחלט. עם זאת, מהלך הדחייה יתאפשר  אם יזכה בתמיכת חברות מועצת הביטחון ובראש ובראשונה רוסיה וסין, שלהן זכות וטו על החלטה חדשה, וסביר שעמדתן תהיה תוצאה של עמדת איראן בעניין. גורמים איראניים בכירים חוזרים ומבהירים כי איראן לא תוותר על זכותה להעשיר אורניום, גם אם ייתכנו הסדרי ביניים בנושא, ואף מעלים דרישה חדשה - פיצויים על הנזקים שנגרמו לאיראן בתקיפה הישראלית והאמריקאית על אתרי הגרעין.

בשלב זה נראה כי סוגיית הסכם גרעין בין איראן לארצות הברית נמצאת בקיפאון דיפלומטי. יש המצביעים על איבוד עניין מצד הנשיא טראמפ בחזרה למשא ומתן על תוכנית הגרעין האיראנית. לדבריו היא חוסלה ואינה קיימת עוד. כן לא ברור מה מידת התיאום בין וושינגטון לאירופאיות בשאלת ה-snapback, אף שערב המפגש באיסטנבול נמסר כי התקיימה שיחה ביניהן לבין מזכיר המדינה והיועץ לביטחון לאומי, מרקו רוביו.

בנסיבות אלה, אין לאיראן אופציות טובות ליציאה מהמשבר בסוגיית תוכנית הגרעין שלה. לוח הזמנים הצפוף מותיר למעשה כשלושה שבועות בלבד להחלטות. גם אם חלק מהגורמים ובראשם איראן ומדינות אירופה אינם מעוניינים בחידוש סנקציות מועצת הביטחון, בלי החלטה כלשהי שתתווה דרך למשא ומתן, יתקשו האירופאיות להימנע מחידוש הסנקציות. גם האיום האיראני ביציאה מה-NPT איבד הרבה ממשמעותו האופרטיבית נוכח הפגיעה הקשה באתרי הגרעין. יתר על כן, הוא מנוגד להזמנה האיראנית את סבא"א להגיע לשיחות - מהלך איראני המשקף איתות למערב לגבי המוכנות לחזרה ולו חלקית למדיניות העבר.

להיעדר הסכם גרעין שתי משמעויות מרכזיות: היעדר פיקוח של סבא"א, שמהווה מקור להבנת תוכנית הגרעין, וחשוב מכך דמציב מגבלות על הפעילויות האיראניות בתחום; תתחזק האפשרות להתקדמות חשאית ליכולת פריצה לנשק גרעיני, שנתפס כיום בטהראן כהרתעה המרכזית בעתיד.

בנסיבות אלה, כבר דווח בוול סטריט ג'ורנל כי ראש-ממשלת ישראל הבהיר לנשיא טראמפ בפגישתם האחרונה, שישראל תיאלץ לפעול שוב צבאית כדי למנוע את שיקום האתרים בתחום הגרעין והטילים הבליסטיים אשר נפגעו במלחמה. האיראנים, הערים לתרחיש זה, מאיימים בתגובה חריפה ויש להניח שישקיעו את מירב המאמצים בשיקום יכולות הטילים כדי להימצא בהיערכות מיטבית לתגובה מול ישראל. בנקודה זו עשוי להיווצר פער משמעותי בין ישראל לארצות הברית: ספק אם הממשל האמריקאי יראה בסבב מלחמה נוסף בין ישראל לאיראן, העלול גם לפגוע במדינות המפרץ ובתעשיית הנפט, תרחיש שיהיה מקובל עליו.

לישראל הרשמית אין עניין בהסכם איראני-אמריקאי, משלל סיבות: הסרת הסנקציות עלולה לאפשר לאיראן למלא מחדש את קופתה וגם גמישות ברכש אמל"ח, כמו גם לסייע לשלוחיה, שמצידם זקוקים מאד לעזרתה; ייתכן שחידוש הדיאלוג בין טהראן לוושינגטון יסתכם בהסכם פחות טוב מבחינת ישראל ואף יותיר לאיראן אפשרויות עתידיות לחדש את התקדמותה לעבר הגרעין, אולי בשנים שטראמפ לא יהיה עוד בבית הלבן. יתר על כן, בישראל שוררת הבנה כי הסכם יפגע בגמישות שלה להפעיל מהלכי סיכול (קינטי או חשאי) נגד תכנית הגרעין, למעט בתרחישי פריצה לנשק גרעיני. משום כך, ישראל מעדיפה הפעלת לחץ כלכלי מאסיבי על איראן, שאולי בתרחיש כלשהו יביא לערעור המשטר.

לסיכום, איראן נמצאת במלכוד אסטרטגי. עליה לקבל בפרק זמן קצר ביותר החלטות לגבי מהלכיה בתחום הגרעין. כלל האפשרויות הנעות בין חזרה למשא ומתן מואץ עם וושינגטון (סביר שגם ידרוש התחייבות איראנית לתנאי הסף האמריקאיים), לבין בקשה לדחיית הפעלתו של מנגנון ה- snapbackאולי בתמורה לחידוש הפיקוח של סבא"א או שמא להיפך - פרישה מ-NPT כתגמול על הפעלת ה-snapback. כרגע מסתמן שההנהגה האיראנית מעדיפה לא לנקוט צעדים מתריסים בתחום הגרעין אם כי סביר שהיא עוסקת בחשיבה לגבי האפשרויות העומדות בפניה בהמשך, על בסיס החומר המועשר שכנראה נותר ברשות איראן. כאמור, כלל האופציות אינן מיטביות מבחינת הנהגת איראן, ולכן סביר שתעדיף אופציות שיאפשרו משיכת זמן, שלא יהיה כרוך בהן משום סיכון למשטר, ואף תיתכן חזרה למשא ומתן עקיף עם האמריקאים.