פרסומים

מאז 1948 מתקיים במדינת ישראל "מצב חירום". מצב נמשך זה, שאין לו אח ורע באף מדינה מערבית, מקנה לממשלה אפשרות חוקית להתקין בכל עת תקנות שמטרתן "להגן על המדינה, ביטחון הציבור וקיום האספקה והשירותים החיוניים (סעיף 39(א) לחוק יסוד: הממשלה). התקנות הללו (להלן – תקש"ח) יכולות להסדיר לא רק נושאים שבדרך כלל מקומם בחוקים (למשל הטלת מסים), אלא בכוחן אף להתגבר על חוקים קיימים של הכנסת, למעט חוקי יסוד. באין יכולת לכנס את הממשלה, רשאי ראש הממשלה להתקינן בעצמו או להטיל משימה זו על שר אחר. תוקפן של תקש"ח לשלושה חודשים לכל היותר. משהותקנו יש להביאן מידית לעיון ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, וזו רשאית להשלים עמן או להביא לביטולן או לתיקונן במליאת הכנסת.

בשנת 1999 עתרה האגודה לזכויות האזרח נגד התמשכותו של מצב החירום. בעקבות כך החלה הממשלה לפעול לביטולו. דא עקא, במשך השנים הקודמות נחקקו חוקים שונים והותקנו תקנות מכוחם, שכולם מבוססים על קיומו של מצב חירום ומותנים בקיומו. כיוון שכך, לא ניתן היה לבטל את מצב החירום באבחה אחת, אלא נדרשת שהות מספקת כדי לבצע שינויי חקיקה שיקבעו הסדרים חדשים. מאז עבר זמן רב ומלאכת ה"איזרוח" של החוקים לא נשלמה. הכנסת, העוקבת אחר שינויי החקיקה שהממשלה יוזמת, מאריכה את מצב החירום כל פעם בשנה, על מנת לאפשר טיפול בכל השיירים של חקיקת החירום. רק לפני חודש האריכה הכנסת את מצב החירום בארבעה חודשים בלבד, בשל המבוי הסתום הפוליטי, עד אמצע יוני.

מאחר ש"מצב החירום" בישראל הפך שגרה, נוצרו הסדרים ייחודיים המיועדים להתמודד עם מצבי משבר. דוגמא בולטת היא סעיף 8 לחוק שירות המילואים, שלפיו כאשר שר הביטחון משוכנע כי קיימות "נסיבות חירום" וכי "ביטחון המדינה מחייב זאת" רשאי הוא לקרוא לחיילי מילואים לשירות דחוף וחריג במשכו ("צו 8 "). הצו טעון אישור של הממשלה ושל ועדת החוץ והביטחון. וכן, לפי סעיף 9ג לחוק ההתגוננות האזרחית, אם הממשלה סבורה כי יש "סבירות גבוהה שתתרחש התקפה על האוכלוסייה האזרחית" רשאית היא, באישור ועדת החוץ והביטחון, להכריז על "מצב מיוחד בעורף". הכרזה כזאת נותנת לרמטכ"ל סמכות לתת הוראות לציבור הרחב במטרה להגן על הנפש והרכוש; היא גם מאפשרת לפיקוד העורף להפעיל סמכויות מוגברות כלפי אזרחים המיועדות להשיג אותה מטרה.

בנוגע למצב חירום שאינו תוצאה של מעשי איבה, יש בישראל הסדר בפקודת המשטרה. באותה פקודה כלול פרק העוסק ב"אירוע חרום אזרחי" (עד לפני כשנתיים היה מכונה "אירוע אסון המוני"). משהכריזה הממשלה, באישור ועדת החוץ והביטחון, על אירוע כזה (מגפה יכולה גם היא להיות סיבה להכרזה כזו), כי אז נמסרים למשטרה הפיקוד והשליטה לניהול האירוע ולשוטרים מוקנות סמכויות מוגברות לתת הוראות שונות לציבור במטרה להציל את הנפש והרכוש. אגב כך, מוצבים מד"א, רשות הכבאות וגופי הצלה אחרים תחת פיקוד המשטרה. חשוב מכך - לבקשת המשטרה, חייב צה"ל להעמיד כוחות למשימה זו. לצורך הפקודה נחשבים גם כוחות צבא אלה כ"גוף הצלה". לגוף הצלה אין סמכויות חוקיות וחובתו באה לידי ביטוי בעזרה למשטרה במשימותיה.

החוק הקיים כולל גם מנגנון של "העברת שרביט", לפיו במקרה שהנסיבות מחייבות זאת (כגון אירוע שהוא "גדול" על המשטרה), יש אפשרות שהמשטרה תעביר לצה"ל את האחריות לפיקוד והשליטה על האירוע. במקרה כזה הרמטכ"ל מקבל סמכות של מפכ"ל, קצין משטרה ושוטר, בהתאמה. המשטרה, במקרה קיצון זה, הופכת לארגון הצלה תחת פיקודו של צה"ל.

אף שתפקידו העיקרי של פיקוד העורף (פקע"ר; על פי חוק הג"א), הוא סיוע לאוכלוסייה אזרחית שנפגעה כתוצאה מפעולה מלחמתית, מוסמך שר הביטחון לאפשר הפעלה של ארגון זה "אם בדרך כלל ואם לעניין מסוים ובתיאום עם הרשויות הנוגעות בדבר – להצלת נפש ורכוש שאינה כרוכה בהתגוננות אזרחית" (סעיף 2 (יא) לחוק הג"א). המצב החוקי הוא, שבעת אירוע חירום אזרחי ניתן להעמיד כוחות של צה"ל על מנת לסייע למשטרת ישראל, ובמקרה קיצוני – להטיל על צה"ל את האחריות לפיקוד ולשליטה. יישומה של פעילות זו מותנה בהכרזה על "אירוע חירום אזרחי". מצב חירום כזה מעולם לא הוכרז במדינה, ונראה שאין צורך להכריז עליו כל זמן שהמערכות מסוגלות לתפקד גם בלי שינוי ההסדרים החוקיים הרגילים.

(החלק בחוק יסוד: הממשלה הנוגע לתקנות לשעת חירום)

תגבורת לסייע לאוכלוסייה יכולה להיות מוגשת על ידי פקע"ר (ולא על ידי  צה"ל) במסגרת תפקידו כ"שירות התגוננות אזרחית", באישור שר הביטחון. פעילותו במקרה זה אינה כרוכה בהפעלת סמכויות כלפי הציבור אלא בסיוע מובהק, במגוון רחב של תחומים, שבהם יכולים לבוא לידי ביטוי יתרונותיו מבחינת היקף הכוחות, פריסתם והאמצעים העומדים לרשותם. הפעלת פקע"ר בנסיבות אלה אינה מטילה עליו את האחריות לנעשה. הוא מצטרף כתגבורת לרשויות אחרות ואין הוא מפקיע את אחריותן וסמכותן.

דבר ממה שנאמר לעיל אינו נוגע למשק. בעניין זה קבעו החלטות ממשלה כי ההיערכות למצב חירום לסוגיו השונים, ולא רק במקרה של מלחמה, תיעשה באמצעות ועדת מל"ח עליונה (ומ"ע), שבראשה שר הביטחון וחברים בה המנכ"לים של כל משרדי הממשלה, וכן נציגי צה"ל, פקע"ר, השלטון המקומי, ארגוני הצלה, ארגונים כלכליים ועוד. תפקידה של הוועדה לבצע פעילות הכנה מתואמת כפועל יוצא של איום הייחוס, כדי להבטיח את קיום האספקה והשירותים החיוניים. בשעת חירום אמורה הוועדה לקבל תמונה רחבה של הבעיות המשקיות ולעצב להן פתרונות. יש עניינים שניתן לפתור סביב השולחן הזה ויש המצריכים הכרעת ממשלה. ועדה זו אינה מחליפה את הממשלה ואינה נוטלת את אחריותם הספציפית של שרי הממשלה ויתר הרשויות. מערך מל"ח מורכב גם מוועדות מחוזיות: בכל רשות מקומית פועלת ועדת מל"ח, המונהגת על ידי ראש הרשות, ויש להקימה כעניין שבחובה.

התכנסות ומ"ע במתכונת שעת חירום מותנית בהכרזת ממשלה על "הפעלת מצב מל"ח". לפני מספר שנים קיבלה הממשלה החלטה הקובעת כי הכרזה על "מצב מיוחד בעורף" לפי חוק הג"א, מכניסה אוטומטית לתוקף גם מצב הפעלת מל"ח. החלטה כזו לא התקבלה לגבי מצב חירום שאינו נובע ממצב מלחמתי ועל כן, כדי להפעיל את ומ"ע כפורום חירום בשל מגפת הקורונה דרושה החלטת ממשלה מיוחדת, וכזו טרם התקבלה. יודגש כי הפעלת מצב מל"ח אינה גוררת חובה של הממשלה לשלם פיצויים או תשלומים אחרים. תכליתו של המהלך הוא ליצור מנגנון סדור לעבודה אינטגרטיבית של משרדי הממשלה  - כיאה לשעה הקשה שהמדינה נמצאת בה.

מזה עשרות שנים מרוכזת פעילות זו במשרד הביטחון ומאז 2007 תחת רשות חירום לאומית (רח"ל) הכפופה לשר הביטחון. לפני כשלוש שנים הקים שר הביטחון ועדה ("ועדת מזרחי") כדי לבחון את מערכת היחסים בין רח"ל לפקע"ר. הוועדה המליצה על שורת שינויים מבניים, חלקם נתונים לשיקול דעת מנהלים ואחרים מצריכים אישור ממשלה או שינויי חקיקה (שלא קודמו). בין היתר, המליצה הועדה, כי פקע"ר יהיה אחראי להיערכות בענייני מל"ח במישור המחוזי והמוניציפאלי. יש להמלצה זו משמעויות רבות בכל הקשור להפעלת מל"ח. ברור כי בשלב המעבר הנוכחי, מל"ח לרבדיה השונים אינה בכשירות המיטבית לעמוד באתגרים הכרוכים במשבר הנוכחי. זאת, בנוסף למתיחות הארגונית הקיימת בשנים האחרונות בין רח"ל לפקע"ר, הפוגעת בתפקודן של שתי מערכות חיוניות אלה.

משמעויות והמלצות

מגפת הקורונה מתרחשת בעוד ההסדרים החוקיים הנדרשים כדי לשפר את היערכותה של המדינה לשעת חירום לסוגיו טרם הושלמו. החקיקה נדרשת על מנת להחליף הסדרים נושנים, לבצע שינויים מבניים ולצייד את הרשויות הרלוונטיות בסמכויות אפקטיביות כלפי המשק והאוכלוסייה האזרחית, גם בזמן ההיערכות למצב חירום וגם בתקופת התקיימותו. אין להוציא מכלל אפשרות, כי גם בעתיד יהיה צורך בתקנות שעת חירום. עיקר החקיקה צריך להיות מוכן מראש על מנת שההתלבטות לא תהיה אם יש סמכות אלא עד כמה יש להשתמש בה.

קבלת ההחלטות בימים אלה מוכיחה עד כמה חסר ספר החוקים באמצעים וסמכויות שהמדינה זקוקה להם. כך, למשל, יש צורך בחקיקת "חוק העורף", שיסדיר טוב יותר את ההיערכות האזרחית בחירום, והוא אמור לבוא במקום החלטות ממשלה שכוחן מוגבל (טיוטה בעניין זה הוכנה במשרד הביטחון כבר לפני מספר שנים). כיוצא בזה, יש להגדיר מחדש את יעוד פקע"ר ותפקידו הקריטי בנוגע לסיוע לאוכלוסייה בחירום. בכל מקרה, יש להותירו כזרוע ביצוע ממלכתית, בהתאם להחלטות הדרג המדיני, לאותם מקרים שבהם המערכת האזרחית מתקשה להתמודד עם אתגרי החירום, וכתגבורת לה. לצורך זה, בין היתר, יש לצייד את פקע"ר בסמכויות שיטור תחת פיקוד המשטרה ובסמכויות נוספות ככל הדרוש. עד אז, וככל שהמצב יחייב זאת, ניתן להשתמש בתקנות לשעת חירום כדי להשיג מטרה זו.

אשר לעניינים המשקיים (שירותים ומוצרים חיוניים), חשוב להכניס את ומ"ע לפעולה. זהו גוף עתיר ניסיון, שיעילותו הוכחה. ההחמרה הצפויה בהתמודדות עם נגיף הקורונה הופכת את נוהלי העבודה האינטגרטיביים לחיוניים. ניהול המשבר על ידי ראש הממשלה, בנימין נתניהו, תוך הסתייעות במל"ל, מערב בזירה זו גוף חסר ניסיון בתחומים אזרחיים ופעילותו בתחום זה אינה מתפקידיו על פי החוק. מצד שני, לא מופעל מי שהממשלה עצמה קבעה כפורום פעולה. ראש הממשלה עצמו יכול חוקית לשבת בראש ומ"ע, בתנאי שהממשלה תחליט כך. כן יש להקים ועדת שרים ייעודית מצומצמת לעניין ההתמודדות עם מגפת הקורונה, שתוכל לקבל החלטות משקיות. מבחינה חוקית, החלטות ועדה כזו יהיו כשל החלטות של מליאת הממשלה.