פרסומים

תקציר

הערכת המצב הכוללת

הערכת מצב הביטחון הלאומי של מדינת ישראל בשלהי שנת 2018 מצביעה על עוצמה צבאית, מדינית, טכנולוגית וכלכלית מרשימה. אולם, בה בעת ניכרות סכנת התלקחות צבאית במספר חזיתות וכן מגבלותיה של המדיניות הנוכחית אשר להתמודדות עם האתגרים וליכולת למצות הזדמנויות. אי לכך מתחייבת חשיבה מדינית וצבאית עדכנית ויוזמת, שתאפשר לישראל לנצל יתרונות במצבה הגיאו־אסטרטגי הייחודי בעת הנוכחית על מנת לעצב לעצמה מציאות ומעמד אסטרטגיים משופרים.

ברוב תחומי הביטחון הלאומי, למעט אתגר ההתבססות האיראנית בסוריה והעברת אמצעי הלחימה לחזבאללה, ישראל בחרה בשימור הסטטוס קוו על פני גישה פרו־ אקטיבית, במטרה להגיע למצב טוב ובטוח יותר. שיקולים פוליטיים פנימיים והימנעות מהכרעות כבדות משקל מציבים אותה בפני אתגר ההתמודדות עם מגמות מסוכנות בטווח הארוך. המשמעות היא שישראל מצליחה לשמר בהווה מצב סביר, גם אם לא אופטימלי, על חשבון העתיד. הדבקות בסטטוס קוו לכאורה בהקשר הסכסוך הישראלי־פלסטיני, למשל, משמעותה למעשה השלמה עם מגמה שלילית: פיצול הזירה הפלסטינית, החלשת המערכת השלטונית ודרדור המצב הכלכלי בה, חסימת האופציה למימוש פתרון שתי המדינות, ותוך כך עליית אפשרות הסיפוח והאצת הגלישה למציאות של סיפוח ומדינה אחת.

ואולם, בה בעת נכון להתבונן במצבה הנוכחי של ישראל כבחלון הזדמנויות אסטרטגי לקידום המערכה מול איראן, וגם לאימוץ מתווה פעולה טוב יותר מול הפלסטינים.

ההתמודדות עם האיום האיראני 

ממשלת ישראל הגדירה את האיום האיראני כאיום העיקרי על הביטחון הלאומי של ישראל. לאיום זה שתי זרועות, ה"מחזקות" זו את זו: גרעינית וקונבנציונלית. מצד אחד, תוכנית הגרעין של איראן (שלפי המידע שהושג באחרונה על ידי המוסד, חתרה בעבר לנשק גרעיני וכיום היא משמרת אופציה להשגתו, שאותה היא מקדמת בהדרגה ובסבלנות) כמטרייה אסטרטגית למשטר, לחתירתו להשפעה ולהגמוניה ברחבי המזרח התיכון. מצד שני, במסגרת מאמציה להקרין כוח באזור, איראן מנהלת מלחמת שלוחים קונבנציונלית ובונה בסיסים לפעולה בלבנון, בסוריה וכנראה גם בעיראק.

ניצחונו של דונלד טראמפ בבחירות לנשיאות ארצות הברית הביא עימו שינוי בגישה האמריקאית כלפי איראן. ב־2015, בתקופת קודמו בתפקיד ברק אובמה, הגיעה הקהילה הבינלאומית להסכם הגרעין עם איראן (ה־JCPOA ) - שעיכב את תוכנית הגרעין במידה רבה והקשה על פריצה איראנית לנשק גרעיני עד 2025-2030. מגבשי ההסכם קיוו שהוא יחולל שינוי במדיניותה ובהתנהלותה של איראן גם בתחומים אחרים, אך התקווה נכזבה. איראן, המתוגברת במשאבים שהגיעו לידיה עם הסרת הסנקציות, הגבירה את מאמצי ההתבססות בסוריה, בלבנון, בעיראק ובתימן. על רקע זה אימץ הנשיא טראמפ מדיניות נוקשה כלפי איראן, וכרכיב מרכזי של מדיניות החוץ שלו לוחץ ממשלו עליה לשנות את התנהגותה בכל התחומים שבהם היא פוגעת באינטרסים האסטרטגיים של ארצות הברית ושל בעלות בריתה במזרח התיכון, ובמרכזן ישראל וערב הסעודית. פרישת ארצות הברית במאי 2018 מהסכם הגרעין לוותה בשני שלבים של חידוש הסנקציות ואף החמרה בהן, תוך הצהרה שהיעד הוא חידוש המשא ומתן עם איראן כדי להגיע להסכם שיענה על 12 הדרישות שהציב מזכיר המדינה, מייק פומפאו.

ואולם, ספק רב אם איראן תיענה בחיוב לדרישותיה של ארצות הברית, שכן מהלך זה יהיה כרוך בנטישת האידיאולוגיה והאסטרטגיה שהנחו את המשטר האסלאמי בארבעים השנים האחרונות ובוויתור על רכיבים עקרוניים מרכזיים של המהפכה האסלאמית, וכן על מה שבראיית המשטר הם אינטרסים אסטרטגיים לאומיים מהותיים. איראן הוכיחה בעבר כושר עמידה טוב, למרות חולשותיה הבסיסיות. לפיכך קיימים מספר תסריטים אפשריים עיקריים, המובאים להלן בסדר סבירות יורד:

הראשון - המשך המצב הקיים - דהיינו, איראן תגלה "סבלנות אסטרטגית". היא תבנה על כך שטראמפ יהיה נשיא של קדנציה אחת ושהממשל הבא יסב לאחור את מדיניותו ויחזור להסכם הגרעין; תספוג את נזקי הסנקציות האמריקאיות בשנתיים הבאות תוך הסתייעות בהתנגדות למדיניות ארצות הברית מצד השותפות האחרות להסכם הגרעין — בריטניה, גרמניה, צרפת, סין ורוסיה. במקרה זה איראן לא תפר את ההסכם וגם לא תחזור למשא ומתן עם ארצות הברית. אם תרחיש זה יתממש, ישראל תצטרך לחפש דרכים לטפל בחולשות ההסכם, ולהיערך לשינוי עתידי במדיניות ארצות הברית ולתקופה שבה יפוג תוקפן של רוב ההגבלות הכלולות בהסכם.

השני - כניסה למשא ומתן עם ארצות הברית. גם במקרה זה, ספק אם איראן תיענה לכל דרישותיה של ארצות הברית, ואם ארצות הברית תרצה בהסכם שגם היא תצטרך להתפשר כדי להשיגו, אפשר שבין היתר גם על חשבון האינטרסים של ישראל.

השלישי - הפרה של ההסכם, בעיקר על ידי חידוש העשרת אורניום בהיקף נרחב וצבירת מלאי אורניום מועשר ברמה נמוכה (3-20 אחוזים), שאינו מפר את האמנה למניעת תפוצה גרעיניNPT) ). המשמעות לא תהיה בהכרח פרישה מלאה מהסכם הגרעין, שכן הוא מאפשר לאיראן הפרה של חלקים ממנו בתגובה לפעולה דומה של השותפות האחרות לו, ולכן חלק מהן יוכלו להצדיק את המשך שיתוף הפעולה עם איראן. המשמעות העיקרית תהיה קיצור משך הזמן הנחוץ לאיראן לפריצה לנשק גרעיני.

קיימים גם שני תרחישי קיצון שסבירותם נמוכה מאוד - פריצה איראנית לנשק גרעיני במודל הצפון־קוריאני, במגמה להגיע מחוזקת למשא ומתן; ונפילת המשטר, אשר לפי כל הסימנים הוא יציב ובעל יכולת לדכא כל תסיסה ציבורית

חזית הצפון - הזירה הסורית־לבנונית 

האתגרים הניצבים בפני ישראל בזירה הסורית־לבנונית התעצמו במהלך השנה האחרונה: בתחילת השנה איראן הגבירה את מאמציה לבסס יכולת צבאית עצמאית בסוריה ולהקנות לחזבאללה יכולות צבאיות מתקדמות; לקראת סוף השנה הצטמצם חופש הפעולה של ישראל, אשר התרחב בשנים הקודמות על רקע מלחמת האזרחים.

בשנתיים האחרונות מבקשת איראן לנצל את מצבה של סוריה על מנת לקדם אינטרסים אסטרטגיים על ידי ביסוס תשתית צבאית לפעולה נגד ישראל. זו כוללת אמצעי לחימה מתקדמים ויצירת יכולת פעולה של המיליציות השיעיות והפרו־איראניות שבחסותה. ישראל מצידה נקטה פעילות צבאית נמרצת נגד מאמץ זה ותקיפותיה פגעו קשות בתשתית האיראנית, אולם ספק אם איראן תוותר על נוכחותה בסוריה.

התמיכה האיראנית בבניין הכוח של חזבאללה בלבנון אינה חדשה, אולם איכות אמצעי הלחימה המועברים בשנתיים האחרונות לחזבאללה מדאיגה. מקורות דאגה עיקריים לישראל הם פרויקט הסבת טילים לא מדויקים ורקטות כבדות לטילים מדויקים, שיפור יכולת ההגנה האווירית של חזבאללה והספקת טילי חוף־ים ארוכי טווח לארגון.

בשלהי 2018 המחישה חשיפת המנהרות שחפר חזבאללה מתחת לגבול ישראל־לבנון את מאמצי הארגון לגרום לישראל נזק כבד - פיזי ופסיכולוגי כאחד, במקרה של מערכה. עם זאת, הפעולה הישראלית נגד המנהרות המחישה לחזבאללה את עליונותה המודיעינית של ישראל ואת נחישותה לסכל את מאמציו בהקשר זה ובהקשרים אחרים.

הזירה הפלסטינית 

בזירה זו מתמודדת ישראל עם שלושה אתגרים צבאיים ומדיניים:

האתגר הראשון - אי־היציבות בזירת עזה והפוטנציאל להתלקחות, שמקורם בהידרדרות המצב החברתי־כלכלי באזור, לחץ מצד הרשות הפלסטינית על חמאס בעזה, ואפשר שגם שחיקה מסוימת שחלה במשך הזמן בהרתעה שהושגה על ידי ישראל במבצע 'צוק איתן' )קיץ 2014 (. ניסיונותיה של ישראל לייצב את הרצועה על ידי הסדרת היחסים עם חמאס, בשיתוף פעולה עם מצרים וקטר וכן הסכמה בשתיקה מצד ממשל טראמפ נחלו הצלחה חלקית בלבד, והמצב נותר שביר ובלתי יציב.

האתגר השני - "ואקום מדיני" מול הפלסטינים - ישראל דבקה בסטטוס קוו )שאינו אלא זחילה איטית למציאות של מדינה אחת). ברקע המתנה לפרסום "עסקת המאה" על ידי ממשל טראמפ (שעתידה להתפרסם בתחילת 2019 ) - מהלך שסיכויי ההצלחה שלו נראים בכל מקרה קלושים. במקרה הטוב ישראל תצליח לנצח ב"משחק האשמה" והכישלון יוטל על הפלסטינים, שדחו את היוזמה עוד טרם פרסומה. לבסוף, בטווח הארוך, לגלישה למציאות של מדינה אחת יהיו השלכות חמורות על עתידה, אופייה ודמותה של ישראל כמדינת הלאום של העם היהודי.

האתגר השלישי - גלי טרור חדשים ביהודה ושומרון - לגל פיגועי הדקירה והדריסה שאירעו בשנים 2015-2017 ,שהתאפיין במחבלים שפעלו ללא שיוך ארגוני, הצטרפו באחרונה פיגועי ירי. מדובר בשיטת פעולה קטלנית יותר שמקורותיה מגוונים - בראש ובראשונה תאי חמאס המופעלים מרצועת עזה או מחו"ל, וכן אנשי 'תנזים' סוררים ומחבלים ללא שיוך ארגוני. חמאס חותר להשיג בדרך זו יעד כפול - פגיעה בישראל וברשות הפלסטינית כאחת. ההתמודדות עם פיגועים אלו, בצל הנתק המדיני בין ישראל לפלסטינים וכן סוף עידן אבו מאזן מקשים על ישראל את התיאום הביטחוני עם הרשות, ובצד זאת מעוררים זעם עממי בקרב הפלסטינים. על ישראל להיות מוכנה להתפתחות של הפרות סדר נרחבות ואף לגלי טרור נוספים.

הזירה האזורית והזירה הבינלאומית 

הזירה הבינלאומית ממשיכה להתאפיין בתהליך שעיקרו חזרה לעולם רב־מעצמתי, כאשר מחריפה התחרות הכלכלית, הטכנולוגית וגם הצבאית בין ארצות הברית לסין. רוסיה מצידה מנהלת מדיניות אגרסיבית ולעומתית. ארצות הברית משנה את דגשי מדיניותה הביטחונית מלחימה בטרור לתחרות בין־מעצמתית, ומעבירה את מרכז הכובד מהמזרח התיכון לזירת מזרח אסיה והפסיפיק.

יש להביא בחשבון את האפשרות כי "ירח הדבש" בין ישראל לארצות הברית יהיה זמני בלבד וקצר, אם הנשיא טראמפ לא ייבחר לקדנציה נוספת. זאת ועוד, מדיניות הממשל האמריקאי זוכה לתגובת נגד חזקה בקרב שחקנים רבי כוח בפוליטיקה ובחברה האמריקאית.

ישראל מקיימת יחסים תקינים עם רוסיה ויש לה דיאלוג אפקטיבי עם מנהיגותה, אולם התיאום עימה לגבי האתגרים בסוריה הוא טקטי ולא אסטרטגי. חוגים ביטחוניים וצבאיים מסוימים ברוסיה אינם אוהדי ישראל ומהלכיה, ויש להביא בחשבון שהאינטרסים של רוסיה במזרח התיכון אינם זהים לאלה של ישראל.

לישראל יחסי כלכלה צומחים עם כלכלות הענק באסיה — סין והודו, והיא מצליחה לקיים שיתוף פעולה פורה בתחומים רבים עם מדינות האיחוד האירופי, למרות קשיים שמקורם בחילוקי דעות לגבי הסוגיה הפלסטינית.

ברקע הדברים חלים שינויים בכללי המשחק ברבות מהמדינות ברחבי העולם. השינוי מובל על ידי מגמות של פופוליזם והתנגדות לאליטות לצד לאומנות מוקצנת, ותופעות אלה מועצמות על ידי מידע כוזב המופץ ברשתות החברתיות וגם על ידי שחקנים מדינתיים.

נקודות החיכוך והמתח המתעצם בין המעצמות — בים סין הדרומי, באוקראינה, במזרח אירופה ובסוריה, וכן מלחמות סחר, מלחמות תודעה — מחייבים ללא ספק בחינה מתמדת גם של יחסי ישראל עם שלוש מעצמות־העל: ארצות הברית, סין ורוסיה, תוך הבחנה חדה בין ארצות הברית — בעלת הברית שתמיכתה המדינית, הביטחונית, הכלכלית והאסטרטגית בישראל בחמישים השנים האחרונות הייתה ונשארה החשובה ביותר — לבין שותפות סחר וכזו שעיקרה תיאום בטחוני.

בשנים האחרונות נרשם גם שיפור ניכר במעמדה של ישראל בזירה האזורית, עקב שדרוג היחסים בינה לבין המדינות הסוניות הפרגמטיות, ובראשן מצרים וערב הסעודית. שיפור זה התאפשר עקב ירידת עדיפותה של הסוגיה הפלסטינית במכלול שיקוליהן של ממשלות, לצד עליית אינטרסים משותפים להן ולישראל, ובעיקר המאבק באיראן ובגורמים הסלפיסטיים־ג'האדיסטיים.

תפניות 

תפנית מוגדרת כאירוע קיצוני שסבירותו נמוכה מאוד אך משמעות התרחשותו חמורה, ויש לחשוב על כיווני מענה למקרה זה. להלן עשר תפניות שחשוב להיות מוכנים אליהן, לפחות בחשיבה מוקדמת כבסיס למענה, ולו חלקי, או כתוכנית מגירה לבניין כוח או להפעלתו:

• איראן פורצת לפצצה גרעינית.

• "מקרה הכול" — מספר חזיתות פעילות באש בו־זמנית — חזבאללה מלבנון, סוריה, איראן, רצועת עזה ויהודה ושומרון.

• הנשיא טראמפ משנה מדיניות כלפי ישראל — מפסיק להגן עליה במועצת הביטחון של האו"ם ונוטש את המזרח התיכון.

• התנגשות עם רוסיה

• היום שאחרי אבו מאזן — אינתיפאדה שלישית חמושה

• נפילת המשטר במצרים — היווצרות ציר טורקי־מצרי נגד ישראל

• נפילת המשטר בירדן

• מתקפת סייבר חמורה (איראנית, רוסית או ממקור לא ידוע) על המערכות הפיננסיות והתשתיות של ישראל

המענה לאתגרים — המלצות

ישראל לא ניצלה במידה מספקת את חלון ההזדמנות המדיני שנוצר בעשור האחרון. ההתמודדות עם האתגרים הצבאיים והמדיניים דורשת יוזמה, יציאה מסטטוס קוו בעייתי לטווח הארוך ומיצוי הזדמנויות לחיזוקה של ישראל. יוזמה מדינית בעיקר, לצד מוכנות משופרת לעימותים במזרח, בצפון ובדרום הן בבסיס ההמלצות האסטרטגיות להתמודדות עם הבעיות המרכזיות שניצבות בפני ישראל בשנים הבאות:

מול אתגר הגרעין האיראני - הגעה להבנות ברורות עם ארצות הברית, שיכללו מאמץ מודיעין והתרעה משותף, הגדרת הקו האדום למקרה שאיראן תפסיק לקיים סעיפים בהסכם הגרעין, ובוודאי אם תנסה לפרוץ לפצצה גרעינית, הכנת תוכנית משותפת מדינית וצבאית לעצירת איראן במקרה שתעבור את הקו האדום.

מול איראן בסוריה - לפי שעה ישראל יכולה להמשיך לבסס את המערכה למניעת החדירה האיראנית לסוריה על עליונות מודיעינית ויכולות תקיפה מגוונות ומדויקות. עדיף שהמערכה תמשיך להתנהל בשטח סוריה, אך על ישראל להיות מוכנה גם לאפשרות שהמערכה תתרחב ללבנון או לאיראן ישירות. יש לעשות כל מאמץ לא להגיע להתנגשות עם כוחות רוסיה בסוריה.

מול חזבאללה - ישראל צריכה להמשיך למנוע באופן שיטתי העברת נשק איכותי לחזבאללה בלבנון, כל עוד התנאים האסטרטגיים מאפשרים זאת. נוסף על כך ישראל צריכה להיערך לפעולה נגד הטילים המדויקים בלבנון והתשתית הטכנולוגית לייצורם. גם את גישתה של ישראל למלחמה מול חזבאללה ולעת שאחריה יש לעצב בתיאום עם ארצות הברית ועם שותפות אזוריות ובינלאומיות נוספות.

הסכסוך הישראלי־פלסטיני היה ונשאר בעיית היסוד של ישראל ביחסיה עם שכנותיה באזור ועם הקהילה הבינלאומית. יוזמת ממשל טראמפ ל"עסקת המאה" מתעכבת, והניתוק בין הממשל האמריקאי לפלסטינים מבטיח שישראל תנצח ב"משחק האשמה" עוד לפני חשיפת היוזמה והנחתה על סדר היום. עם זאת, ארצות הברית וגם העולם הערבי הסוני הפרגמטי יצפו למהלך ישראלי שיחדש את האמון בכוונותיה הטובות של ישראל. אך מעבר לציפיות אלו של בעלות בריתה של ישראל, מהלך כזה הוא אינטרס ישראלי ראשון במעלה, שיאפשר לה לעצב את גבולותיה ואת מאפייניה כמדינה יהודית, דמוקרטית, בטוחה וצודקת.

עזה תחת שלטון חמאס אינה שותפה למהלך מדיני. כל הסדרה מדינית עם חמאס - ארגון טרור שאיננו מכיר בישראל — מחלישה את המחנה המתון בזירה הפלסטינית (הרשות ברמאללה) ומעודדת את אלה הטוענים שישראל מבינה רק כוח. עם זאת, נראה כי אין לחמאס אופציות צבאיות משמעותיות, משום שישראל פיתחה יכולות מול הרקטות ומול המנהרות חוצות הגבול שלו, וכן אינו מצליח לספק את צורכי האוכלוסייה. בשל כך הוא נכון לבחון הסדרה בתנאים שישראל יכולה לקבל.

המערכה הצבאית מול חמאס - יש לחזור ולוודא שקיימת תוכנית מבצעית שאינה מכוונת לכיבוש עזה, אך מתמרנת למרכזי כובד של חמאס במטרה להכות בו קשות, בלי השיקול המגביל "לשמר אותו ככתובת". הזרוע הצבאית של חמאס לא ספגה מכה קשה בשלושת סבבי העימות בין הארגון לישראל בעשור האחרון, וחשוב שהיא, ולא האוכלוסייה, תשלם את המחיר במקרה של עימות.

מול רוסיה וסין - נכון לשמר יחסים קרובים ובפרט יחסי סחר נרחבים עם מדינות אלה על יסוד דיאלוג פתוח וכן, אך אין לשכוח לרגע מי היא בעלת הברית היחידה והאמינה של ישראל - ארצות הברית שעימה יש לישראל יחסים מיוחדים, ואיתה ישראל חולקת ערכים ואינטרסים ללא תחליף. מול סין חשוב בעיקר חיזוק רכיבי ניהול הסיכונים במדיניות לגבי השקעות סיניות בתשתיות חיוניות בישראל ודיאלוג עם ארצות הברית, הרגישה מאוד להעברת טכנולוגיות לסין.

המלחמה בדה־לגיטימציה של ישראל מחייבת גישה שונה מזו שהייתה נהוגה עד היום. מעבר למדיניות אחרת בנושא הפלסטיני, שתסייע לצמצם במידה ניכרת את הביקורת על ישראל, יש לוודא תיאום הפעילות נגד גורמי דה־לגיטימציה. נדרש מענה מאוזן על ידי הזרועות הגלויות והחשאיות של המדינה ועל ידי גופי החברה האזרחית.

תמצית המדינאות של מנהיגי הציונות ומנהיגי ישראל הייתה יכולת לזהות הזדמנויות אסטרטגיות מול המעצמות והקהילה הבינלאומית ומול שכניה הערבים והמוסלמים של ישראל. גישה זו תקפה גם כיום — לא פחות מאשר בעבר, ואולי אף יותר.