פרסומים

מאמר זה הוא ראשון בסדרה שתכליתה לבחון את סוגיית סיפוח שטחים ביהודה ושומרון וברצועת עזה – החלת ריבונות ישראלית, החלת החוק הישראלי עליהם –  על מנת להציג את המשמעויות וההשלכות השונות של מהלך בכיוון זה. הוא מתמקד בלקחים ממקרי סיפוח ממקומות אחרים בעולם מאז סוף מלחמת העולם השנייה ועד היום. אומנם קיים שוני רב בין המקרים שנבחנו – בהיבטי אופן הסיפוח, מאפייני המערכת הבינלאומית, והתוצאות המיידיות והעוקבות. ובכל זאת, ניתן להקיש מהם, בזהירות הנדרשת, משמעויות אפשריות לסיפוח שטחים ביהודה, בשומרון ובעזה.^[1]

ממצאים עיקריים

ברוב המוחלט של מקרי הבוחן – 20 במספר - המניע העיקרי לסיפוח היה קשור לשיקולים אסטרטגיים ושל ביטחון לאומי, אך הוא הוצדק ברובם בטיעונים של קשר היסטורי בין המדינה המספחת לשטח או לאוכלוסייה המסופחת.

בתשעה מתוך 20 מקרי הבוחן, ניסיון הסיפוח הסתיים בכישלון בשל שתי סיבות עיקריות: (1) פגיעה בביטחון והיעדר מענה צבאי מספק שיגבר על התנגדות מזוינת מצד מדינות אחרות ו/או האוכלוסייה המסופחת למהלך; (2) היעדר יכולת להעניק יתרונות כלכליים משמעותיים לאוכלוסייה המסופחת, מה שהזין את התנגדותה למהלך.

במקרים שהסיפוח הצליח באופן מלא (ארבעה בלבד) לא הייתה התנגדות משמעותית למהלך. הצלחת סיפוח שהתבצע בכוח התרחשה כאשר הייתה א-סימטריה ברורה בעוצמה לטובת המדינה המספחת (סין-טיבט; אינדונזיה-מערב גינאה) והסוגייה לא הטרידה במיוחד את המערכת הבינלאומית. בשני מקרים של סיפוח, שהתבצעו  בדרכי שלום (הודו-גואה; הודו-סיקים) התקיימה  אסימטריה כלכלית לטובת המדינה המספחת וזו אפשרה לה להציג בפני האוכלוסיות המסופחות, שסבלו לאורך שנים מעולם של שלטונות קולוניאליים, את הפוטנציאל לשיפור מצבן הכלכלי-חברתי אם תצטרפנה למדינה המספחת. כך נמנעה התנגדות למהלך.

בשבעה מקרים נוספים, הסיפוחים נותרו פתוחים ושנויים במחלוקת. עם זאת, ברוב המקרים, הסיפוח התקבע - לא ניתן היה לחזור למצב שלפני הסיפוח או להגיע לאינטגרציה מלאה. המקרים הפתוחים מתרחשים באזורי סכסוך פעילים (ישראל-מזרח ירושלים; ישראל-רמת הגולן; מרוקו-סהרה המערבית; טורקיה-צפון קפריסין; רוסיה-אבחזיה ודרום אוסטיה; רוסיה-חצי-האי קרים; רוסיה-מזרח אוקראינה). מאפיין חוזר במקרים אלו הוא שימור סוגיית הסיפוח כליבת הסכסוך בין האוכלוסיות ובין המדינות הסמוכות בסביבה האזורית.

ברוב המוחלט של מקרי הבוחן, הסיפוח לא קידם סיום סכסוכים, אלא החריף אותם. ב-10 מקרים התפתחה התנגדות מזוינת מתמשכת מצד האוכלוסייה המסופחת בעוצמות משתנות, שגבתה מחירים ניכרים בנפש, בכלכלה ובמארג החברתי של המדינה המספחת. בחמישה מקרים, ניסיון הסיפוח הוכשל על ידי התערבות צבאית מצד מדינות אחרות.

ברוב המכריע של מקרי הבוחן (14 מתוך 20), ניסיונות הסיפוח לווו בהעברת אוכלוסיות, לרבות  גירוש אוכלוסייה ו/או העברת אוכלוסייה של המדינה המספחת לטריטוריה המסופחת, קרי "התנחלות". בלפחות 10 מקרים, התנחלות הייתה חלק אינטגרלי באסטרטגיית הסיפוח. למעט שני מקרים (הודו-גואה; הודו-סיקים), ההשתלבות של האוכלוסייה המסופחת במדינה המספחת מלווה קשיים וחיכוכים מתמשכים.

מניעים והצדקות

עיקרי השיקולים בסיפוח טריטוריה הוצגו כקשורים לביטחון לאומי, לשאיפות להתרחבות טריטוריאלית, ולשיפור מעמד גיאו-פוליטי ביחס לסביבה עם זאת, כלל המדינות הצהירו על אודות קשרים היסטוריים לשטח המסופח ולאוכלוסייה כצידוק לסיפוח. זאת, כנראה כאמצעי לגייס ולשמר את תמיכת החברה המספחת ולגיטימציה בינלאומית למהלך. בטבלה להלן דוגמאות מייצגות מתוך מקרי הבוחן.

הצלחה מול כישלון

בחינת הצלחה מול כישלון מתייחסת לתוצאת הסיפוח בפועל. קיימות שלוש קטגוריות: המדינה המספחת הצליחה לספח אליה את השטח הנכסף באופן קבוע ומלא; תהליכי הסיפוח לא הושלמו, הם עדיין פתוחים או שנויים במחלוקת; כשלו מאמצי המדינה המספחת לספח אליה טריטוריה.

בארבעה מקרים, הסיפוח הצליח ביחס למטרת המדינות המספחות והשטח המסופח מהווה חלק משטחה, ללא השלכות ועליות פנימיות ו/או בינלאומיות משמעותיות. בשבעה מקרים אחרים, הסיפוח נותר במחלוקת מול האוכלוסייה המקומית ו/או המערכת הבינלאומית. עם זאת, ברוב המקרים, הסיפוח מצוי בתהליך של קיבוע וקשה לראות כיצד "יגולגל לאחור" ללא הסכמת המדינה המספחת. בתשעה מקרים נוספים, הניסיון לספח נכשל עקב התנגדות מזוינת מצד האוכלוסייה ו/או מדינות אחרות וסנקציות בינלאומיות, אלו הביאו לוויתור על הטריטוריה על השטח המסופח.

סיפוח כרקע להסלמה ביטחונית

בחצי מהאירועים שנבחנו התפתחה התנגדות מזוינת מצד האוכלוסייה המקומית (לרוב בתמיכת גורמים חיצוניים), שנמשכה תקופות ממושכות בעצימות משתנה. המאבקים החמושים הקצרים ביותר היו בטיבט (כשלוש שנים) ובמערב סהרה מול מאוריטניה (כארבע שנים). במקרים אחרים, ההתנגדות המזוינת נמשכה עשרות שנים בעצימות משתנה.

מתוך תשעה מקרי סיפוח שנכשל - חמישה ניסיונות הוכשלו על ידי התערבות צבאית חיצונית ישירה וארבעה על ידי התנגדות מזוינת מקומית מתמשכת. ומתוך שבעה המקרים, שבהם הסיפוח עדיין פתוח ושנוי במחלוקת, בארבעה מתקיימת התנגדות מזוינת מתמשכת ברמה זו או אחרת.

בהתמודדות עם המאבקים החמושים נגד הסיפוח נדרשו המדינות המספחות להשקיע מאמץ צבאי ניכר ומתמשך, שפגע במעמדן הבינלאומי, ביחסיהן הדיפלומטים, במצבן הכלכלי וביחסים בין קבוצות שונות באוכלוסייה הביתית. במרבית המקרים קיימת פגיעה רחבה בזכויות אדם של תושבי הטריטוריה המסופחת. בטבלה להלן דוגמאות מייצגות למאבקים חמושים והמענה מצד המדינה המספחת.

העברת אוכלוסייה

ברוב המקרים (14)  התקיימה העברת אוכלוסייה שכללה: ניוד אוכלוסייה מקומית בתוך השטח המסופח; גירוש אוכלוסייה; ו/או העברת אוכלוסייה מהמדינה המספחת לטריטוריה המסופחת. גם אם לא נכפתה העברת אוכלוסיות, ברוב המקרים התרחשה תנועת אוכלוסיות לשטח של המדינה המספחת, על רקע תהליכים כלכליים וחיפוש הזדמנויות לשיפור רמת החיים.

בטבלה להלן דוגמאות מייצגות לטיפול באוכלוסייה מצד מדינות מספחות.

השפעת הלחץ הבינלאומי

נגד המדינות המספחות הופעלו סוגי לחץ בינלאומי שונים. במהלך המלחמה הקרה, התגובה הייתה קשורה לחלוקה הבין-גושית. לכן, על פי רוב, היא לא הייתה אפקטיבית. יתר על כן, קיים שוני ביכולתה של הזירה הבינלאומית להפעיל לחץ על מעצמות גלובליות המבצעות מהלכי סיפוח (סין ורוסיה), לבין הלחצים המופעלים על מדינות קטנות יותר. מקרי הסיפוח שאירעו בשנים האחרונות, במערכת עולמית רב-קוטבית  (רוסיה-חצי-האי קרים ורוסיה-אוקראינה), גרמו למלחמה ממשוכת בעצימות גבוהה, במעורבות דיפלומטית, בהעברת נשק ובתמיכה כלכלית  של מדינות ושחקנים בינלאומיים.

פעילות צבאית ישירה מצד מדינות ו/או המערכת הבינלאומית סיכלו ניסיונות סיפוח בארבעה מקרים (לוב, עיראק פעמיים וארגנטינה). למעט מקרים אלו, לחץ בינלאומי בפני עצמו לא הביא לביטול הסיפוח, אלא היווה גורם משלים לאותם מקרים שהתנגדות מזויינת מקומית הכריעה את כוונת הסיפוח (אתיופיה-אריתריאה; אינדונזיה-מזרח טימור; מאוריטניה-הסהרה המערבית; דרום אפריקה-דרום מערב אפריקה).

הלחץ הבינלאומי אפקטיבי יותר כאשר הוא מלווה בסנקציות כלכליות, אמברגו נשק, והחרמת המדינה המספחת. לרוב אין הכרה בינלאומית בסיפוח, לבטח כזה שנעשה בניגוד לרצון האוכלוסייה המסופחת. יש נטייה במערכת הבינלאומית לשמר לאורך זמן את המשבר סביב הסיפוח (ישראל-מזרח ירושלים; מרוקו-הסהרה המערבית; רוסיה-חצי-האי קרים) ולא להשלים עמו. בטבלה למטה דוגמאות מייצגות לחץ בינלאומי בעקבות סיפוח.

הרלוונטיות למקרה הישראלי

מה ניתן ללמוד ממקרי הסיפוח שנבחנו ולהפיק לקחים לגבי הצפוי לישראל, בהינתן החלטה מדינית על סיפוח שטחים ביהודה ובשומרון ו/או בעזה?

• ברוב המוחלט של המקרים, סיפוח הוביל להצתת אלימות מתמשכת מצד האוכלוסייה המסופחת ו/או מדינות סמוכות ובעלות עניין. סביר להניח, שסיפוח על ידי מדינת ישראל יחריף את הטרור מצד גורמים פלסטינים חמושים - כל הפלגים וגם מנגנוני הביטחון של הרשות הפלסטינית ("היפוך הקנים"), ואף להתנגדות עממית רחבה, כולל זליגת האלימות לתחום ישראל. התמשכות התנגדות זו לסיפוח הישראלי תצריך פריסה רחבה של כוחות צה"ל, במקביל להתמודדות עם אתגרי ביטחון בזירות נוספות במעגל ראשון, שני ושלישי, והשקעת משאבים ניכרים בניהול העימותים – בהכרח חשבון הקצאת משאבים למטרות לאומיות אחרות של ישראל.
• ההתמודדות הישראלית עם ההתנגדות הפלסטינית המוגברת עלולה להוביל לקריסת הרשות הפלסטינית ולהטלת האחריות ל-2.7 מיליון פלסטינים על ישראל, אשר תחייב תשומות כלכליות משמעותיות, ישירות ובעקיפין. זאת, לצד עם בידוד בינלאומי, הטלת חרמות וניתוק קשרי סחר (בעיקר עם מדינות אירופה – מעל ל- 40 אחוזים מהיקף הסחר של ישראל), שיפגעו קשות בכלכלת ישראל.
• על פי מאפייני הסיפוח המדויקים (אזור C; גם שטחים באזורי A/Bשבאחריות הרשות הפלסטינית; כל יהודה ושומרון) – תידרש ממשלת ישראל להחליט כיצד היא מתכוונת לנהל את האוכלוסייה הפלסטינית שתיכלל בשטח המסופח - האם להעניק להם זכויות אזרחיות מלאות או להגביל אותן? מתן אזרחות ישראלית להמוני פלסטינים באזורים המסופחים יאתגר את מעמד ישראל כמדינה יהודית, בעוד אי-מתן אזרחות יאיים על מעמדה כמדינה דמוקרטית. גם אם ישראל לא תעניק לאוכלוסייה הפלסטינית אזרחות מלאה, ותסתפק במעמד של תושבים שאינם אזרחים, צפויה הגירה של פלסטינים לתוך תחומי ישראל כדי לנצל מה שייתפס כהזדמנות לשפר תנאי ואיכות חיים.
• סירוב להעניק אזרחות ישראלית לפלסטינים המסופחים עלול אף להוביל להגדרת ישראל בזירה הבינלאומית כ'מדינת אפרטהייד', על כל המשתמע מכך (Lustick & Samuel, 2024). בהקשר זה, עלולה ישראל להיקלע למצב בעייתי – הדומה למצב של דרום אפריקה בשנות משנות ה-60' של המאה הקודמת ועד 1990 – של התמודדות עם מאבק מזוין ביהודה ושומרון ובעזה לצד סנקציות וחרם בינלאומי.
• נציגי האגף הימני במערכת הפוליטית בישראל, אשר מקדמים את הסיפוח ביהודה ושומרון וברצועת עזה, מדברים על צורך בהעברת אוכלוסייה הפלסטינית – "הגירה מרצון", שם קוד לגירוש בפועל. אם שאיפתם תתממש, ישראל תוותר על זהותה הדמוקרטית-ליברלית ותהפוך הלכה למעשה למדינה גזענית.
• כל עוד ארצות הברית אינה מתנגדת בפועל לרעיון הסיפוח, אין בכוחו של לחץ בינלאומי לבדו לסכל את המהלך. עם זאת, על ישראל יושתו סנקציות מדיניות וכלכליות כבדות מצד מדינות רבות, ארגונים בינלאומיים וחברות כלכליות וטכנולוגיות. ישראל תיאלץ להתמודד אז עם הליכים נגדה בערכאות בינלאומיות, עד כדי הרחקתה מארגונים בינלאומיים.
• צעדים לקידום סיפוח יאתגרו את האינטרסים של שחקנים אזוריים, יביאו להקפאה ואף לביטול של הסכמי השלום ו'הסכמי אברהם', יתניעו מחדש את "ציר ההתנגדות" שבהובלת איראן ויספקו לו עילה ומוטיבציה לפגוע בישראל. בנוסף, סיפוח עלול לסכן את יציבות המשטר הירדני ולערער את המצב הביטחוני בגבולה המזרחי של ישראל.

לסיכום, על בסיס בחינת אירועי סיפוח בעולם ניתן לקבוע כי סיפוח שטחים ביהודה ושומרון ו/או ברצועת עזה ירע את המצב הביטחוני והאסטרטגי של ישראל, עלול להביא להקפאת יחסי השלום - עד כדי ביטולם, לחיכוך גובר בין אוכלוסיות, לבידוד בינלאומי ולחרמות, שיפגעו מאד בכלכלת ישראל. סכנה ממשית נוספת היא, שעם הזמן הסיפוח יסתכם במצב של ישראל כ'מדינה אחת ישראלית-פלסטינית' בשתי תצורות: (1) 'כל אזרחיה' - כלומר לא יהודית; (2) מדינת “אפרטהייד” - שתערער את הלגיטימציה של ישראל ואת לכידותה הפנימית. בשני מצבים אלו צפויה פגיעה קשה ביציבות הביטחונית, בתוך המדינה וגם לאורך הגבולות ומשאר הזירות, וכן צפויה תנועה של אוכלוסייה פלסטינית לא להגירה אל מחוץ למדינה, אלא להתיישבות במרכז הארץ.

________________

[1]    סיפוח – על פי הגדרת Pinfold & Eiran (2024:3-4), המתמקדת במאמץ של ישות פוליטית אחת להרחיב באופן חד-צדדי את ריבונותה לטריטוריה שמחוץ לגבולותיה המוצהרים והמוכרים (“when one political entity unilaterally attempts to extend its sovereignty over a piece of territory outside of its declared and recognized borders”). יודגש כי לפי הגדרה זו לא נדרשת בהכרח הכרזה רשמית ופורמלית על סיפוח כדי שמדינת ישראל תקדם סיפוח דה-פקטו על שטחים פלסטינים ביהודה ובשומרון ובעזה.