פרסומים
מבט על, גיליון 423, 5 מאי 2013
השאלה אם לקיים משאל-עם בקשר להסדר מדיני עם הפלסטינים, הוטלה בימים האחרונים אל הזירה הציבורית. זו שאלה שתישאל, כמובן, גם במידה שהממשלה תקבל החלטה חד-צדדית בדבר סיפוח שטחים, או לחלופין היערכות של ישראל על קו גדר הביטחון – או כל קו אחר שעליו תחליט – תוך פינוי היישובים שמחוץ לקו זה. מכל מקום, מדינת ישראל עתידה להידרש להכרעות גורליות בנושאים מדיניים חשובים, ואלו מלווות כבר כיום בדרישה לקיומו של משאל-עם. מכאן נובע צורך לדון במנגנון אשר יסדיר את הנושא.
בקווי היסוד של הממשלה הנוכחית, ה-33 במספר, אשר סופחו להסכמים הקואליציוניים, נקבע: "ישראל תחתור להסכם שלום עם הפלסטינים, במטרה להגיע להסדר מדיני עמם שמסיים את הסכסוך. אם יושג הסכם כזה, הוא יובא לאישור הממשלה והכנסת ואם יהיה בכך צורך על פי דין, למשאל-עם". בהסכם הקואליציוני בין הליכוד-ביתנו לבין "התנועה", למשל, נקבע כי יינתן חופש הצבעה בעניין זה. השאלה אם לקיים משאל-עם בקשר להסדר מדיני עם הפלסטינים, הוטלה בימים האחרונים אל הזירה הציבורית. זו שאלה שתישאל, כמובן, גם במידה שהממשלה תקבל החלטה חד-צדדית בדבר סיפוח שטחים, או לחלופין היערכות של ישראל על קו גדר הביטחון – או כל קו אחר שעליו תחליט – תוך פינוי היישובים שמחוץ לקו זה.
מכל מקום, מדינת ישראל עתידה להידרש להכרעות גורליות בנושאים מדיניים חשובים, ואלו מלווות כבר כיום בדרישה לקיומו של משאל-עם. מכאן נובע צורך לדון במנגנון אשר יסדיר את הנושא. בהיעדר חקיקה ברורה המסדירה מנגנון ותנאים מראש, עלול משאל העם להפוך לכלי העומד לרשותו של השלטון. אימוץ המשאל כמנגנון קבע מנטרל חשש למניפולציות בידי בעלי עניין, משום שלפחות חלק מכללי המשחק נקבעים ללא תלות בנושא, בזמן ובמקום.
יש הסבורים כי כדאי להכין מתווה כללי למשאלי עם, בלי קשר לנושא העומד על הפרק. אחרים רואים צורך במשאל שעניינו מוגדר מראש: מסירת שליטה בשטחים המצויים כיום בידי ישראל, או סיפוחם, כתוצאה מהסכם מדיני או מהכרעה שלטונית חד-צדדית. לשאלה זו אתייחס בהמשך.
המצדדים בקיומו של משאל-עם מונים לו כמה יתרונות:
1. הריבון האמיתי במשטר הדמוקרטי הוא העם, כלל האזרחים, ולא נציגיהם בכנסת או בממשלה. משאל-עם נותן לאזרחים הזדמנות לבטא במישרין ובמדויק את דעתם בסוגיה מוגדרת, ומונע עיוות ופרשנות של עמדתם על ידי נציגים. משאל העם מבטא את זכותו של האזרח לעצב את גורלו.
2. משאל העם מגביר את השתתפות האזרחים ותורם לחינוכם הדמוקרטי, למודעותם הפוליטית ולתחושה של אחריות. הוא מועיל להשגת לגיטימיות רחבה מן הציבור, בהיותו מנגנון לקבלת החלטות שמקובל על רוב הציבור. על הכרעת העם אין ערכאה מערערת, וקבוצות המתנגדות להחלטה שנתקבלה, יתקשו להתנגד לגזר הדין של רוב האזרחים.
3. כמעט כל הדמוקרטיות המערביות התנסו במשאל-עם אחד לפחות. ניתן ללמוד מניסיונן ומן השימוש שעשו בכלי זה.
4. שימוש במשאל-עם מביא להקטנת הניכור של האזרח לשלטון, בקשר הבלתי-אמצעי בין אקט ההצבעה לבין המדיניות-בפועל של הממשלה.
5. התרבות הפוליטית של הדמוקרטיה הישראלית מתאפיינת בדחיית הכרעות בשאלות שנויות במחלוקת שעל סדר היום הלאומי. משאל-עם מחייב את המנהיגות ואת העם להתמודד עם הסוגיות ולהכריע בהן.
6. משאל העם הוא הליך ממוקד, בעוד בחירות כלליות נוטות מטיבן לדלל את הנושא שבו נדרשת הכרעה. בנוסף לכך, מהלך של בחירות עשוי לגרום לחילופי שלטון בתדירות רבה מדי וזה אינו מצב בריא בחיי מדינה.
7. ממשלת ישראל והנושאים ונותנים מטעמה יוכלו להיות חופשיים, יצירתיים וגמישים יותר במשא ומתן, או להחליט על מהלכים עצמאיים, ביודעם, כי בכל מקרה רוב העם יחליט בדבר.
ואולם בצד היתרונות יש גם לא מעט השגות וחסרונות, והמתנגדים מונים את העיקריים שבהם:
1. אין בכוחו של משאל-עם לנטרל את ההתנגדות של אלה המתנגדים להסדר המדיני. יש לצפות כי התנגדותם לא תפחת כהוא-זה.
2. בכך בלבד יש כדי ליצור ניכור בין חלקי העם השונים, במקום סולידריות.
3. רק לממשלה שנשאה ונתנה על ההסכם, אשר אושר בכנסת, היא, מוקנית הסמכות להחליט אם להכריז על בחירות חדשות או לקיים משאל-עם. היה והתקיים משאל, יחייבו תוצאותיו. ואולם במידה שיתקיימו בחירות על רקע ההסכם שהושג, יהיה יישום ההסכם כפוף לאישור חוזר של הכנסת הנבחרת.
4. הכלי הזה מפקיע מידי הנציגים המוסמכים על-פי שיטת הממשל בישראל – הכנסת והממשלה – את אחריותם החוקתית. לפיכך הם ימהרו להתנער מן התוצאות בתירוץ "העם החליט", והיישום של ההסכם (או דחייתו, במקרה שלא יזכה ברוב) יזרע בלבול רב בארץ ומחוצה לה.
5. עצם קיומו של משאל-עם והצורך להעמיד להכרעת העם כל הסכם מדיני שיושג, עלול לרפות את ידיהם של הנושאים ונותנים עם ישראל, ביודעם שאין בכוחה של הממשלה לאכוף את ההסכם שיושג.
6. דווקא עקב החרדה לעתיד המפעל הציוני, אסור להעמיד מכשולים נוספים בדרך לפתרון של שתי מדינות לשני עמים, ובמיוחד כאלה שאין בישראל כל ניסיון בהפעלתם.
המצדדים בחקיקת חוק משאל-עם, ואף במתכונת של חוק יסוד, סבורים, כי שימוש מושכל ומדוד בכלי זה יאפשר ליתרונותיו לעלות על חסרונותיו. בהנחה שהנושא לא ייפקד בקרוב מסדר היום הציבורי, הנה כמה נקודות למחשבה.
השאלה: לאופן ניסוח השאלה השפעה רבה על הדרך שבה ישיבו עליה אנשים. לפיכך רצוי להקטין ככל האפשר את המחלוקות סביב הניסוח, על-מנת למנוע מצב שבו לאחר עריכת המשאל יועלו טענות שעלולות לחתור תחת הלגיטימיות של ההכרעה שיקבל הרוב. אם יעמדו להכרעה הסכם מדיני, חוק, חוק יסוד, אמנה, צעד חד-צדדי וכיו"ב, הרי במקום לנסח ולהציג שאלה במשאל-עם, יוצג נוסחו של אותו מסמך נדון כמות שהוא. כך ניתנת בידי האזרח האפשרות להצביע "בעד", כלומר מתן תוקף למסמך, או "נגד". בדרך זו נמנע הצורך בניסוח השאלה וההטיות הכרוכות בכך. המסמכים בקשר לאותו עניין והנוגעים למשאל העם יפורסמו בציבור זמן מספיק לפני עריכת המשאל, כדי לאפשר לבוחרים לבחון את הנושא היטב ולהבינו. יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית יקבע את דרכי הפרסום.
באשר לשיעור ההשתתפות במשאל, ניתן לדרוש מספר משתתפים מינימאלי כדי להבטיח שההכרעה תושג תוך השתתפות של חלק ניכר מהעם. מאחר שמדובר בסוגיות בעלות חשיבות ציבורית עליונה הרלוונטית לכלל אזרחי המדינה, נתונה הזכות להשתתף במשאל-עם לכלל אזרחי המדינה בעלי זכות בחירה באותו מועד. באיטליה, למשל, תהיה הכרעה במשאל-עם, שתכליתו לבטל חקיקה שכבר נתקבלה, מותנית בכך ששיעור ההשתתפות במשאל יעמוד על לפחות 50% מכלל בעלי זכות ההצבעה. אולם, זו חרב פיפיות: ציבור המתנגדים לעניין המוצג במשאל עלול להתגייס ולהחרים את ההליך, ואז לא תושג הכרעה בהיעדר שיעור ההצבעה הנדרש. נראה כי דרך ביניים סבירה היא לחייב השתתפות של לא פחות מארבעים אחוזים מבין בעלי זכות ההצבעה, ומקרבם לדרוש רוב רגיל, כדי להבטיח שתושג תמיכה עממית רחבה בשינוי אשר תוצאותיו הרות גורל.
ההשתתפות:
התשובה: כדי להימנע ממורכבות יתר ומחשש להטעיית ציבור הבוחרים, נקבע כי משאל העם יכיל שאלה אחת בלבד, ועליה תינתן תשובה של "כן" או "לא", "בעד" או "נגד" בלבד.
תנאים מקדימים: עוד מוצע כי החלטת הממשלה לערוך משאל-עם תהא כפופה לאישור הכנסת ברוב חבריה (61 חברי כנסת) ולאישור היועץ המשפטי לממשלה בדבר עריכת משאל כאמור. בכך תסוכל אפשרות לעקיפת הכנסת באמצעות העברת הכרעה בסוגיה כלשהי ישירות לעם, ללא דיון והחלטה בבית המחוקקים.
חקיקה כללית: לבסוף, חרף הדיון הממוקד בסוגיות שליטה על שטחים דווקא, יש לשקול להגדיר הגדרה כללית בלבד את המקרים שבהם יתכן משאל-עם. זאת על-מנת שלא ליצור רשימה סגורה של סוגיות להכרעה באמצעות משאל-עם, אלא לאפשר גמישות ליוזמי משאל העם בסוגיות בעלות חשיבות מכרעת אשר בהן אין להסתפק בהחלטת הממשלה או הכנסת.
הדעות המובעות בפרסומי המכון למחקרי ביטחון לאומי הן של המחברים בלבד.
סוג הפרסום מבט על